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目前第三方治理有兩種模式，即“委托治理服務”型和“托管運營服務”型。 近年來，一些大型化工企業和化工園區采用第三方模式治理工業污染。中國經濟導報記者 陳陽/攝
清潔行動
中國經濟導報記者|陳陽
近日，受國家發展改革委委托，全國工商聯環境商會向中央全面深化改革領導小組辦公室提交的環境污染第三方治理方案建議，通過設立500億元規模的國家環保基金、實行稅收優惠政策、加大信貸支持力度、拓展融資渠道等多項有力措施，促進我國環境污染第三方治理產業的發展。
前不久，央視《新聞聯播》也報道了天津濱海新區在全國率先引入第三方治污模式，專業化治污公司作為治理工業污水的主體，提高治污效率的先進做法，進一步引起了各地對治污模式的思考。
解惑 何為“第三方治理”？
目前，我國工業污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業自行解決治理問題。數據顯示，我國工業污染占總污染的70%以上，是環境污染的主要根源。
環境污染第三方治理是指通過引入市場機制，由排污企業采取付費方式，把治理污染設施的建設、運營維護交給專業化的第三方機構來完成，實現“產污”和“治污”分離。
北京師范大學環境學院教授陳彬在接受中國經濟導報記者采訪時介紹說，發達國家工業減排普遍采用第三方治理的模式。近年來，工業污染第三方治理模式在我國燃煤電廠脫硫脫硝領域得到試行，取得顯著成效。“目前這個模式正在向污水治理領域延伸，這是一種必然趨勢。”
全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華對中國經濟導報記者表示，根據項目情況，環境污染第三方治理主要有兩種運作模式：一種是適用于新建、擴建項目的“委托治理服務”型。排污企業以簽訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。另一種是適用于已建成項目的“托管運營服務”型。排污企業以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。
“兩種模式的區別在于環境服務公司是否擁有治污設施的產權。前者擁有或者部分擁有產權，后者不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。”駱建華如是說。
優勢 專業化“一舉三得”
盡管環保投入逐年增加，各類環境污染治理設施加速建設，但我國環境形勢仍然嚴峻。在今年4、5月份，蘭州、武漢、靖江多地密集發生的城市水污染事件，使環境污染問題再次成為輿論關注的焦點。受困于目前的治污效果，第三方治理是大勢所趨。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”。
駱建華表示，企業作為市場競爭主體和自主經營、自負盈虧的獨立法人，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環境保護的自我約束機制。此外，受經濟實力、技術水平、監管等因素的制約，很難做到每個企業都能建設污染治理設施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現了建而不運、運而不足的現象，嚴重影響著污染治理效果。
駱建華指出，這顯示出我國工業污染治理一直以來沿用的“誰污染、誰治理”思路正在接受越來越多的挑戰。
駱建華認為，推進環境污染第三方治理可謂“一舉三得”。首先，環保執法部門監管對象集中可控，有利于政府有效監管。以前政府監管面對的是千家萬戶的企業，可能有很多的排污點，采取這種集中式的污水治理模式，把許多分散的點變成了比較集中的點，這有利于政府監控。其次，可以刺激環保企業和產業的發展，環境服務公司由過去單純的設備制造、工程建設拓展到環境治理運營服務中。再次，排污企業采用專業化治理降低了治理成本，提高了達標排放率。
專家指出，“污染者付費、專業化治理”的模式，正成為當下企業環境治污的新思路。
近年來，一些大型化工企業和化工園區也嘗試著采用第三方模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水務處理企業工業廢水、上海化工園區委托中法水務處理園區工業廢水。
破題 發展“第三方治理”難在哪？
然而，在采訪中，不少業內人士表示，環境污染第三方治理在運行中還存在諸多問題，如第三方企業盈利模式不明確，排污企業與治污企業法律責任不清等，這些問題給政府的宏觀規劃及環境監管帶來了新挑戰，同時也阻礙了第三方治理模式的推廣與應用。
盈利模式有待細化
多次重點開展環境金融服務試點并探索環保項目融資機制的湖南現代環境科技有限公司董事長杜明輝在接受中國經濟導報記者采訪時表示，目前對第三方治理公司來說，盈利模式不明確，影響了相關企業進入該領域的積極性。
“目前來說，污水處理和垃圾焚燒發電這兩類項目基本已經形成了成熟的盈利模式。污水處理費與水費“一票收取”，有一定保證；另外垃圾焚燒發電主要靠發電并網獲得收入，國家在這方面政策比較明確，也得到了落實。”杜明輝指出，由于受一些客觀因素影響，用焚燒方式之外的其他工藝的垃圾處理項目和重金屬礦渣污染治理，雖然目前正在形成其自有的盈利模式，但仍缺少統一的政策支持和有力的推行手段。此外，土壤修復、農村環境連片整治和污泥處理處置等項目，目前盈利模式還比較模糊。
需建立完善的治理評價體系
專家指出，治理效果評價標準和體系不明確，也影響了第三方治理的推廣。
我國在2009年就己經發布了《國家環境保護技術評價與示范管理辦法》，對污染防治技術、產品、裝備，以及環境監測技術和產品，包括對從業人員資格進行嚴格要求。但是目前還沒有建立一套完整的后評價標準，以及與之配套的對技術、從業人員和提供服務的第三方的評價體系。
“我們每一個項目在實施前有環評、可研等完善的前期手續，但是治理后的效果如何，就因為缺少完整的評價標準而不得而知，第三方本身也因為缺少后評價體系，無法以可量化的數據事實而被評價。”杜明輝強調。
江西省新余市環保局局長鄒建福也對中國經濟導報記者表示，缺少環境服務收費標準，使得第三方治理效果難以評判，也讓環保部門難以選擇合適的第三方治理企業。“按照國務院下放行政審批權、轉變政府職能的要求，對于環境服務企業不再進行審批，也就是說任何企業均可以進入環境污染第三方治理市場，這給排污企業或地方政府選擇第三方治理企業帶來了一定困難。”鄒建福指出，“由于缺少環境治理成本估算和治理效果評判的標準，地方政府在執行項目招投標過程中面臨兩難困境：是價低者得呢？還是效果佳者得？如果是價低者得，很難保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理資金打了水漂，責任誰來負？如果是效果佳者得，那怎樣才算效果佳？如果效果佳的企業報價比其他企業高，貿然選取這家企業，將來如何跟審計交代？此外，一些小型環保企業打著成本低、見效快的‘幌子’混淆視聽，也容易擾亂市場秩序。”
治污、排污企業責任界定不清
我國環境污染治理原則正在由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費”轉變。推行環境污染第三方治理，就是這種轉變的實踐形式。
但是，業內人士表示，環境污染第三方治理還缺少法律依據支持，對于排污企業和第三方治理企業，誰來承擔法律責任問題還沒有明確規定。“排污企業認為既然已經將污染交由第三方治理，如果排污不達標，則應由第三方治理企業承擔相關責任；地方環保局認為依法應該對排污企業追責，但又不能放棄對第三方治理企業的監管，以防發生環境污染事故。此外，在合同談判、爭議問題解決方面無法可依，地方只能‘摸著石頭過河’。”湖南省懷化市環保局副局長黎群對中國經濟導報記者說。
專家指出，在現有環保法律對治污、排污企業權責規定并不明晰的情況下，需要抓緊建立完善對第三方治污企業的約束機制。“對于排污企業來說，一旦將環境污染治理交由第三方環保公司來治理，則相當于給對方留了‘后門’，一旦第三方治污企業不按合同履行義務，排污企業將面臨極大的風險。如果排污不達標，將面臨罰款；還會影響正常生產，造成經濟損失；一旦造成重大環境污染事故，還可能承擔刑事責任。目前對于第三方治污企業還缺少相應的約束措施，這是許多排污企業不愿意選擇第三方進行環境治理的重要原因之一。”黎群認為。
稅收、融資障礙待進一步掃清
專家指出，第三方治理面臨稅收障礙，企業請環保公司來治理，要付給環保公司費用，就要征稅，無形中提高了企業成本。因此，駱建華建議，在政策設計時減免第三方公司的稅收。
另外，第三方治理同樣面臨融資障礙。“環保企業投資所需要的資金從哪里來？過去環保公司開展市政業務時靠土地和廠房做抵押向銀行貸款，現在給工業企業做污染治理，工業企業的土地沒法拿去抵押，融資就發生了困難。”湖南湘牛環保實業有限公司董事兼副總經理戴慧敏對中國經濟導報記者如是說。
事實上，第三方治理污染常常伴有經濟風險，但融資困難使得環保公司在出現經濟風險時，難以通過融資渡過難關。如治理過程中，如果恢復生態消耗成本過高，或第三產業開發進展緩慢，第三方治理公司就要承擔很大的經濟壓力。此外，如果上游企業的產量或者市場出了問題，環保公司也要承受連帶風險。一個很明顯的例子就是，2008年全球金融危機后，工業企業用電量下降，發電企業發電量隨之下降，彼時，為電廠提供脫硫服務的環保公司收益就出現了大幅下滑。
為此，駱建華建議，設立國家環保基金，為工業企業治污提供貸款。“當下，第三方治理推行的最大難點在資金投入。政府應主導建立地方環保基金，從排污費、專項污染治理資金及財政轉移支付資金中拿出部分資金以充實環保基金。”同時，輔以減免增值稅等辦法，使第三方治理污染在機制上更完善、更具可操作性。
打破原有治理格局考驗政府能力
專家指出，對于企業購買環境服務的模式，如果參與環境污染第三方治理機制的各方，即排污企業和第三方治污企業都能遵守環保法規，則可以減少環保部門的監管任務，降低監管成本。但是，如果參與各方均不能很好地履行相應的義務，反而會增加環保部門的工作量，增加監管工作的復雜性。
同時，采取環境污染第三方治理模式也打破了原有治理格局，還面臨規劃布局調整、原有人員安排等難題。
記者在湖南省的調研中了解到，湖南湘牛環保實業有限公司為湖南駿泰漿紙有限責任公司提供第三方污水治理服務，對原有污水處理設施進行更新改造，再建設一套污水處理設施，使污水處理后能夠直接達標排放到環境水體，而不用排向工業園區污水處理廠，也因此可以少交排污費。相關人士表示，這種情況下，園區污水處理廠將面臨污水來源不足的問題，容易造成污染處理設施的閑置。
此外，江西省新余市政府與湖南永清環保股份有限公司簽署合作協議，將該市水、氣、固廢、重金屬、生態修復等不同領域試點項目，交給專業環保公司。但是在提高了環境治理效率的同時，原有體制內從事環保工作的監測人員、環衛工人、污水處理廠工人等相關人員也面臨安置去向問題。“若無法有效解決這些問題，第三方治理模式在體制內或者政府層面上也很難有效推廣。”新余市環保局一位不愿具名的人士透露。
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