新《環保法》實施一年有余，在為環保執法裝上“鋼牙利齒”的同時，也仍有著力所不能及的無奈。日前，接連多次上榜的中石油等央企下屬企業再次出現超標排放問題，環保“黑名單”難掩無奈。5月23日下午，多家高校環境法學相關研究部門聯合發布了《新〈環保法〉實施情況評估報告》(以下簡稱《報告》)，明確提出我國仍存在環境公益訴訟成本過于昂貴、地方“未批先建”補環評等問題。
評估報告認為：一年來，新法實施效果明顯，各項主要環境管理制度和重要法律措施得到有效執行和遵守，環境治理成效明顯，公眾對新法的實施效果總體比較滿意。
該報告由7部分組成，前4部分是具體評估內容，后三部分是新環保法實施面臨的問題和挑戰、實施情況評估的主要結論、實施效果的建議。
地方環保與GDP增長矛盾仍然突出
首先，新環保法的宣傳貫徹，在王燦發看來，“其廣度和力度超過了過去任何一部環境保護的法律和法規，真正讓全社會了解到這個法律”。
其次，重點環境管理制度實施成效明顯，有力促進了環境污染治理和經濟發展轉型。國家不予環評審批項目占總數13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建的違法項目不予補辦手續，是過去難以見到的比例。
但無論是受控污染物的種類，還是總量控制指標的核定與分配等都與新法實施之前沒有多少改變。在新法實施之前，總量控制與排污許可證制度已經具備相應的法律依據，而在操作細則方面則始終存在欠缺，缺乏一部《排污許可證管理條例》，而《環保法》作為環境保護基本法又不可能對實施中的具體問題作出過多規定，從而導致了法律制度實施的困難。
跨行政區聯防聯控制度效果明顯，京津冀等7個省(區、市)跨行政區大氣污染聯防聯控措施的實施，對保障“九˙三閱兵”期間北京空氣質量起到顯著的作用。不過，負責該部分的蘇州大學王健法學院副教授馮嘉表示，現有的聯防聯控措施仍是臨時性的應對措施，并非長久之治，而且存在”重事后聯控、輕事前聯防“的問題。
報告認為，環境信息公開和公眾參與制度的實施加強了社會和公眾的監督作用，促進了執法和守法。政府信息公開在新環保法生效后進展較大，特別是空氣質量信息。但報告同時指出，政府環境信息公開存在三個問題：一是環境質量信息公開不均衡，空氣質量公開較好，水體質量和土壤質量信息公開不充分;二是政府主動公開的環境信息以常規環境信息為主，公眾感興趣的非常規環境信息有限;三是部分環保廳局的網站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。
在企業環境信息公開方面，61%的樣本城市公開了重點排污單位名錄，但尚有36%的樣本城市尚未公開。在公開重點排污單位名錄的城市中，列入名錄的企業許多沒有公開環境信息，有的即使公開了環境信息，也存在公開不全面、不完整和不及時的問題。企業環境信息公開還需要大力推動。
第三，新法新增了諸多環境管理措施，包括“按日計罰”、“查封、扣押”、“環評區域限批”、“環境行政拘留”和“限產、停產”等，都是強制性較強的措施，被稱為新《環保法》的“鋼牙利爪”。
一年來，環境保護部使用環評區域限批占9年來整個限批總數的16.7%，各省級環保部門共使用環評區域限批125次，全國共實施查封扣押4191件，適用停產限產措施案件3106件，實施按日連續處罰案件715件，罰款數額56954.41萬元。經抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區甚至達到95%以上。全國范圍內實施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環境污染犯罪案件1685件。
五項環保措施都得到了不同程度的使用，而且隨著執法機關對新法理解和掌握的越來越成熟，環境執法越來越嚴格，每一項措施使用的次數都有逐月上升的趨勢。中國人民大學法學院教授竺效表示，這種情況的出現并非是違法者越來越多，而主要是環保部門和有關執法、司法機構越來越嚴格執法的結果。
另外，這五項措施，在全年的適用中并不是均衡發展的。適用最多的是查封、扣押措施，其次是限產、停產。竺效分析稱，之所以如此，首先是因為這兩項措施都是由環保部門自己可以直接實施，而不需要其他部門配合;其次是因為其對制止環境污染和破壞行為比較快捷高效。按日計罰雖然實施數量不是太多，但在2015年9月份以后有迅速增長的趨勢。
最后，在企業環境守法情況方面，報告選取了100家企業進行評估發現，大多數企業已有學習和了解環保法的意愿和自覺性。不管是環境守法意識、環境信息公開還是主要污染物減排效果，都呈現國控表現最好，省控次之的現象。
不過，盡管絕大多數企業越來越遵守環保法所規定的各項義務，但現實中仍然存在不少環境違法情形發生。雖然“未批先建”情況越來越少，超標排放現象也有較大幅度的下降，但是超標排放現象依然大量存在，甚至偷排、排放數據弄虛作假現象在一些地方還相當嚴重。
經過上述評估，報告發現，新環保法實施仍面臨不少問題和挑戰。第一，在許多地區環境保護與GDP增長的矛盾仍然很突出，“保護優先”和“預防為主”的原則尚未成為各地處理經濟發展與環境保護關系的指導原則，政府對環境質量負責尚無具體的追責程序規范，經濟下行的壓力可能會導致一些地方放松監管，使新《環保法》的“鋼牙利齒”變松變軟。
第二，一些配套法規的出臺遲緩影響相關法律制度實施。報告建議，在法律方面，與新《環保法》規定不一致的《水污染防治法》、《海洋環境保護法》需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需要盡快制定出臺;《野生動物保護法》、《漁業法》需要盡快完成修訂，《自然保護區法》需要制定和頒布;在行政法規方面，國務院需要盡快制定出臺《排污許可證條例》和《環境監測條例》。黨政干部生態環境損害責任追究也需要有具體的實施辦法出臺。
第三，目前環境執法機構的環境執法力量嚴重不足、執法能力不強影響了環保制度的和措施全面、充分地執行和遵守，環保執法力量、執法技術和手段、執法經費的“倒金字塔”現狀使得基層環保部門很難承擔起繁重的執法任務，從而使新《環保法》的實施效果大打折扣。
“國家、省級環保部門執法力度還不錯，但級別越往下，執法情況越糟。”山東大學法學院教授張式軍稱，特別是一些中小污染企業轉移到縣、鎮、村，執法越發薄弱。
對此，課題組認為，需要盡快將省以下環境執法機構直管，并明確環境執法機構的行政執法性質，不要再委托執法;同時要增加執法人員編制，改善執法裝備條件，保障執法經費。各有關執法部門，應加強協調配合，真正實現統一監管，分工負責，特別是環保部門與公安部門的相互協調配合，對環境法律強制措施的實施至關重要。
第四，政府部門之間在環境保護監督管理方面缺乏協調配合和信息共享，限制一些環境管理制度和措施的實施效果，監管體制改革需要進一步深化，部門間職責及其相互關系需要進一步明確和理順。
五是公眾參與環境保護的途徑和方式不足，參與能力亟待提高，環境公益訴訟的對象和范圍有待拓寬、起訴主體資格限制需要放松。新《環保法》生效后一年內，已經有50多起環境公益訴訟案件被法院受理，而新環保法實施前一年，環境公益訴訟基本處于停滯狀態。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會過去一年里提起了多個環境公益訴訟，該基金會秘書長周晉峰表示，新環保法確實為環境公益訴訟帶來了革命性的進步。但他同時指出，提起環境公益訴訟的環保公益組織仍面臨著“經費問題、專家問題、資格問題”，“其中，最根本的問題是基層政府的態度問題，這是環境公益訴訟案件少的真正原因”。
報告也認同，從國家整個環境污染破壞狀況來看，提起環境公益訴訟案件的數量還是非常微不足道。
為了發揮環境公益訴訟在環境保護中的作用，報告認為需要進一步推動環境公益訴訟，進一步強化司法在環境保護中的保障作用。推動環境公益訴訟，發揮司法機關對環境法實施的保障作用。拓寬環境公益訴訟對象范圍，增加公益訴訟種類，放寬公益訴訟原告人資格限制，從經費上支持環保社會組織提起環境公益訴訟。
全國政協社法委駐會副主任呂忠梅認為，該評估報告用詳實的數據展示出新環保法實施的成效和問題，“在一年的時間內就達到這部法律想要實施的效果是不可能的”。同時她希望報告能持續下去，更深層地挖掘數據背后的問題，并形成標準化的評價流程。
雖然這一評估不能全面反映新環保法的實施情況，但課題組認為它仍可以從最主要的方面回應社會對新環保法實施情況的關注。
據王燦發介紹，評估結果已經反饋環境保護部，環境保護部針對報告所反映的問題，已在該部2016年度《環保法實施年方案》中制定了具體的加強和改善措施。
哪些因素“拖后腿”?
報告認為，新《環保法》使得2015年的環境治理取得明顯成效，但依舊面臨問題和挑戰。其中，一些配套法規出臺遲緩影響相關法律制度的實施。
其稱，新《環保法》 作為環境保護的綜合性法律，規定和完善了生態保護紅線制度、保護補償制度等一系列環境保護的基本制度。但新《環保法》作為一個大的框架，有細則才能操作，而這些制度的配套規定久久不能出臺，嚴重影響了法律規定的實施。
報告建議，新《環保法》實施的配套立法需要抓緊制定和出臺。新《環保法》作為環境保護方面的牽頭法律，涉及環保的方方面面，不可能規定得非常具體和詳細，其規定的許多制度和措施都需要通過單行法律、法規、規章的規定來落實和細化。
具體建議顯示，在法律方面，與新《環保法》規定不一致的《水污染防治法》、《海洋環境保護法》需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需要盡快制定出臺;《野生動物保護法》、《漁業法》需要盡快完成修訂，《自然保護區法》需要制定和頒布;在行政法規方面，國務院需要盡快制定出臺《排污許可證條例》和《環境監測條例》。另外，黨政干部生態環境損害責任追究也需要具體的實施辦法。
2015年共罰了5.7億元
據該報告披露，去年一年，全國范圍內實施按日連續處罰案件共715件，罰款數額達56954.41萬元(不含山東2-6月份數據)，其中，北京地區4件，最多的為遼寧，達101件，最少的為西藏，0件。
據悉，“按日計罰”是對經行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施，在新《環保法》生效前，除了個別地方根據地方立法規定了按日計罰外，全國的環境行政處罰基本上都是實行“一事不再罰款”原則，結果導致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污的現象。
新《環保法》針對這種情況，將“按日計罰”作為一種執法措施予以法律化，明確規定“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰被責令改正、拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可自責令改正之日次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”
報告稱，這項措施實施一年來，全國范圍內實施按日連續處罰案件共715件，罰款數額達56954.41萬元(不含山東2-6月份數據)。其中，2015年下半年適用按日計罰案件數比上半年上升約46%。另外，經抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，有的地方甚至達95%以上。、
無奈的“黑名單”
定期發布存在典型環境違法行為企業名單，是新《環保法》實施后，我國加強環境執法社會監督的有效手段。對比環保部最近幾次公布的信息不難發現，有部分企業已經成為了“黑名單”上的“熟面孔”，其中不乏央企、上市企業、知名企業下屬企業。而本次環保部公布的上榜企業中，也出現了中石油、華電等央企下屬企業，以及中國耀華玻璃集團公司等上市公司的身影。而就在兩個月前，環保部公布的1月人民群眾和新聞媒體反映的環境案件處理情況中，中石油下屬企業已赫然在列。而且，去年新《環保法》實施兩個月時，中石油吉林分公司因大氣污染物超標排放行為被環保部門按日連續處罰78萬元，并被作為典型案例向社會通報。此外，中石油蘭州石化分公司還因環境違法事件整改不力曾被三次約談。
曝光、公開信息甚至處罰始終難以遏制企業反復出現環境違法行為，業界對于“黑名單”發揮的警示作用產生了擔憂。“環境違法屢禁不止核心原因還是違法成本過低”，北京公眾環境研究中心主任馬軍特別提出，有一些地方國企行政級別高于當地監管部門，且在稅收、就業等方面貢獻占比甚重，地方政府出于經濟的考量，也會選擇對污染行為睜一只眼閉一只眼。
在馬軍看來，要從根源上整頓環境問責名單上的“常客”，還需行政、司法等多重措施發力，“針對地方庇護的情況，可以充分運用約談機制，由環保部直接向省級、市級官員施壓，要求整改。而在監督方面，環保部也應繼續推進信息公開，比如向銀行提供違法企業資料，以阻斷這些企業的信貸支持，達到懲戒目的”。
昂貴的公益訴訟
環境違法行為的負面影響上升到一定高度，就可能會引發環境公益訴訟。在新《環保法》草案幾經易稿時，有關環境公益訴訟的相關規定甚至成為了環保專家們討論的核心話題。《報告》課題組成員之一、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，在新《環保法》實施的第一年，最高法公布數據稱我國共發生了53起環境公益訴訟。“在數量上，新《環保法》實施后，環境公益訴訟并未出現人們擔心的濫訴、亂訴等問題，反而總數與預計相比是偏少的;在地域分布上，53個案件中課題組收集到信息的42起案件分布較集中，有12起都發生在貴州。”馮嘉表示。
值得注意的是，馮嘉提出，在過去的一年中，環境公益訴訟成本過高問題格外突出，一定程度上影響了民間環保組織提起訴訟的熱情。馮嘉舉例稱，去年有地方出現了標的額1.6億元的環境公益訴訟，而這起案件法院收納的訴訟費高達250萬元，“按照現行規定，訴訟費一般是由原告預付的，對于民間環保組織來說，這一費用形成的負擔著實不輕。此外，原告需要向法院提交的鑒定結果往往也需要環保組織自掏腰包解決，支付成本同樣不低。”馮嘉坦言，在此情況下，去年6月江蘇就出現了地方多個環境公益組織拒絕就某起環境違法案件提起公益訴訟，最終由地方檢察院提起訴訟的情況，主要原因之一可能就是因為訴訟成本過高。
未批先建的隱憂
在部分專家看來，從源頭上避免環境污染項目落地才是“治本”的措施，其中，環評就是被賦予“把關”任務的重要環節之一。《報告》指出，雖然《環境影響評價法》實施已十余年，但環評制度的實施情況并不理想，“未批先建”現象普遍，導致這一問題的重要原因就是地方允許“未批先建”的項目、企業事后補辦環評手續，而且沒有罰款處罰措施。而在新《環保法》中，我國取消了補辦環評手續規定。
然而，馮嘉透露，調查顯示，去年我國仍有北京、天津等8個省、市、自治區、直轄市存在項目建設后補辦環評的問題。而《報告》也公布數據顯示，在各省級環保部門公布的209個“未批先建”環評違法項目中，僅有32%的項目未準許補辦手續。
馮嘉分析稱，之所以仍有地方存在上述現象，主要原因之一就是地方環保部門對新《環保法》第61條與《環境影響評價法》第31條規定如何試用內容之間的關系沒有搞清楚，所以還存在適用老法解決新法頒布后相關案件的情況。去年底，環保部已經發布了相關解釋意見，明確補辦環評的處理形式不得再適用，因此，馮嘉預測，今年這種情況應該會有所改善。
