國家開發(fā)銀行行長鄭之杰：新型城鎮(zhèn)化融資的創(chuàng)新模式 2015年我國城市基礎設施融資總需求預計達9.9萬億元

國家開發(fā)銀行行長鄭之杰在日前召開的2014年度市長論壇上表示，新型城鎮(zhèn)化建設需要形成多元化融資模式，為新常態(tài)下推進新型城鎮(zhèn)化建設提供可持續(xù)的資金保障。近幾年，地方政府債務規(guī)模增長過快，融資成本高，負擔較重，隨著債務集中到期，而土地出讓收入增長放緩，面臨一定的償債壓力，為此我國采取疏堵結合的方式，鼓勵推動PPP的融資模式。2015年我國城市基礎設施融資總需求預計達9.9萬億元，加上基礎設施項目的千差萬別，單靠一種模式不可能解決所有的融資問題，這就需要在兼顧好實施發(fā)展和管控風險的前提下，堅持百花齊放，共同推動形成財政資金引導、政策性金融支持、社會資本廣泛參與的多元化融資模式。

城鎮(zhèn)化并非城市化，新型城鎮(zhèn)化也非大城市化，也不是大城市向小城鎮(zhèn)的輻射溢出，更不是小城鎮(zhèn)向大城市的照搬模仿，而是小城鎮(zhèn)向大城市自然發(fā)展的再城市化進程。在這一自下而上的進程中，必然會有部分人口因不適應大城市日益高昂的生存成本、日益狹小的居住環(huán)境、日益降低的生存福利而選擇轉向小城鎮(zhèn)發(fā)展，其中不乏成熟的中產(chǎn)階級。這部分中產(chǎn)階級在小城鎮(zhèn)的投資和消費，不僅增加了當?shù)刎斦�收入，而且會促進當?shù)毓�業(yè)和農業(yè)的多樣化發(fā)展以及技術水平的提高，進而勞動力需求增加，這會進一步導致大城市的農民工回流和周邊農村居民向小城鎮(zhèn)遷移。這種因人口流入引起的資金流入就為新型城鎮(zhèn)化建設提供了一種內生性的融資模式，它相對于外生的引資更有效率且更穩(wěn)定。因此，為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中內生融資的發(fā)展，應著重從戶籍制度、土地制度特別是建設用地制度、社會保障制度等制度層面改革，降低二元經(jīng)濟結構障礙，穩(wěn)定內生投資預期，暢通內生投資渠道。

新型城鎮(zhèn)化就是走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調的發(fā)展過程，是城鄉(xiāng)兩個系統(tǒng)在社會經(jīng)濟領域的交融共生的動態(tài)過程。因此，城鄉(xiāng)耦合是新型城鎮(zhèn)化建設的重要內涵。城鄉(xiāng)耦合模式大體可以分為農村社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和棚戶區(qū)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)耦合融資模式，就是要區(qū)分對待這三種耦合模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融資有效對接，提高不同耦合模式的融資效率。建設現(xiàn)代化農村社區(qū)，實現(xiàn)農村轉型和城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展，根本途徑還在于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、提高農民收入。創(chuàng)新農村社區(qū)融資模式應著眼于土地和農村勞動力，利用土地流轉、使用價值、土地附著物吸引小額貸款、擔保貸款和產(chǎn)業(yè)資本，利用土地、資本和農村勞動力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和村級產(chǎn)業(yè)化工業(yè)園，使農村社區(qū)承接城市的“加工”功能，使農村勞動力真正轉變?yōu)楝F(xiàn)代農村社區(qū)的“資本農民”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方式，在依賴政府統(tǒng)一建設用地的基礎上，更加強調產(chǎn)城融合，其融資可以通過發(fā)行股票、企業(yè)債券、短期票據(jù)、BOT、PPP、產(chǎn)業(yè)資本、信托、資產(chǎn)證券化、融資租賃、政府建設基金等創(chuàng)新多元化融資模式。棚戶區(qū)改造是建設以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重點民生工程，但投資需求較大且投資回收期較長，因而應以政府金融孵化為突破口，利用開發(fā)性金融充當市政與市場媒介，充分利用開發(fā)性金融的綜合金融優(yōu)勢，創(chuàng)新銀團貸款、城市發(fā)展信托基金、市政債券、住宅金融專項債券、特許經(jīng)營權等融資方式，打造社會資本參與的共贏融資平臺。

我國新型城鎮(zhèn)化的中期目標是，到2020年要推動形成“兩橫三縱”的科學合理的城鎮(zhèn)化格局，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。“兩橫三縱”的發(fā)展模式，有利于東部地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向西部轉移，逐步形成中西部地區(qū)的城市圈和城市群，通過城市群落的輻射作用帶動中小城鎮(zhèn)發(fā)展。中西部地區(qū)內生能力不強，城鎮(zhèn)化基礎薄弱，對農村勞動力的吸附能力弱，單個金融機構融資風險較高。因此，東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉移過程中，中西部地區(qū)應首先加強當?shù)鼗�礎設施建設和明確區(qū)位優(yōu)勢，有針對性地接納東部轉移產(chǎn)業(yè)，并且在出讓農村建設用地的同時保護好當?shù)剞r民利益。其次，中西部地區(qū)應鼓勵與轉移產(chǎn)業(yè)相關的金融中介機構、國內外金融企業(yè)等具有總部功能的金融機構在地域上向特定區(qū)域集中，建立金融示范區(qū)或金融功能區(qū)，集聚金融資源,對特定區(qū)域的外圍形成輻射效用。第三，中西部地區(qū)政府應發(fā)揮先導示范作用，改革創(chuàng)新地方融資平臺、城市引導基金和地方產(chǎn)業(yè)投資基金，通過注入土地、資源、賦予特許經(jīng)營權等方式，引導集聚的金融資源轉向城鎮(zhèn)基礎設施投資、社會民生建設投資和區(qū)位優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)投資，發(fā)揮區(qū)域金融集聚融資的規(guī)模效益，形成區(qū)域財政、金融集聚與社會資本有效結合的新型城鎮(zhèn)化融資鏈。

無論是內生性融資模式創(chuàng)新、城鄉(xiāng)耦合融資模式創(chuàng)新，還是區(qū)域金融集聚融資模式創(chuàng)新，其融資模式創(chuàng)新效率的提高都離不開新城鎮(zhèn)化建設過程中的制度改進。突破新城鎮(zhèn)化建設過程中的制度藩籬，可以暢通資本等要素在城鄉(xiāng)與區(qū)域間的流通，同時能夠降低金融風險。新城鎮(zhèn)化建設過程中的制度障礙突出表現(xiàn)在財稅體制、戶籍制度與地方債務清償制度三個方面。財稅體制改革的關鍵在于中央與地方的權責，應重點建立現(xiàn)代財政制度，理順中央與地方的財政關系，合理劃分中央與地方的事權與支出責任，降低地方政府財政負擔，加強地方政府預算管理和財政報告制度。戶籍制度改革的關鍵在于與戶籍掛鉤的公共權益和土地制度，應重點轉變城鎮(zhèn)基本公共服務(如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等)的城鄉(xiāng)差別，完善以土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權為核心的土地產(chǎn)權制度，降低農業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)落戶門檻。地方債務清償制度改革的關鍵在于融資與還債是否良性循環(huán)，應重點規(guī)范地方融資平臺建設，完善地方債信用評級體系，建立地方債償債基金或加速償債基金機制，試點地方債資產(chǎn)證券化和債轉股等金融創(chuàng)新體制，有效控制和防范地方債融資風險。