環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜談生態補償政策走向。
記者：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺對實施生態補償會帶來什么樣的影響？
高吉喜：《決定》的出臺無疑將加大生態補償實施的力度，我們也期望能成為生態補償的一個重要轉折點。但有兩點必須強調：一是在《決定》出臺前，我國生態補償已在實施。二是《決定》出臺后，并不意味著生態補償就能一步實施到位。由于生態補償具有復雜性，必然還有很長的路要走。
十八大和三中全會精神為生態補償奠定了堅實的政治保障。《決定》的出臺，對建立生態補償機制提出明確要求，將加快國家、部門、地方生態補償條例的制定與實施，整合生態補償制度與措施，提升生態補償對生態安全格局構建、生態環境保護和區域可持續發展的保障作用。
記者：早在2011年，由國家發改委牽頭制定的《生態補償條例》已形成草案初稿，國家發改委還同步擬定了《關于建立完善生態補償機制的若干意見》。幾年過去了，緣何遲遲沒有出臺？目前，我國如何實現生態補償法制化？
高吉喜：這也反映了生態補償的難度和困難。我國生態補償具有涉及領域廣、影響因素復雜多樣等特點，建立健全生態補償制度難度很大。
生態補償的法制化，至少需解決兩個基礎問題，一是強化對生態保護重要性的認識。如各級政府對生態保護沒有正確的認識，若仍唯GDP論，生態補償即使有制度也難以執行；二是建立生態補償法制化的科學基礎。就生態補償本身而言，補償范圍界定、補償標準確定等科學基礎薄弱，往往會導致生態補償實施效果不盡如人意。
以補償標準為例，生態服務功能價值評估、生態資產核算是生態補償標準確定的主要依據。目前，除《森林生態系統服務功能評估規范》（LY／T1721-2008）這一標準規范了森林生態系統服務功能評估的數據源、指標體系、評估方法等工作流程外，其他類型生態系統服務價值的評估指標均未統一，即使同一地區不同的人計算出的結果也不同。如不同研究對鄱陽湖濕地生態服務價值的評估結果有5.17×1010元、3.63×1010元，5.78×1010元等，最大相差200多億元。
記者：據了解，《生態補償條例》將按照森林、草原、濕地等幾大生態系統，分別制定各領域生態補償實施辦法，明確各領域的補償主體、受益主體、補償程序、監管措施等，形成獎優罰劣的生態補償機制。對此，您怎么看？
高吉喜：按森林、草原、濕地等生態系統實施生態補償具有分類明顯、易于操作等優勢，但不宜反映所補償對象提供的生態功能和服務。因此，我個人更傾向于按主體功能區劃分進行生態補償，即根據所提供的生態服務類型和生態資產價值進行補償。
因不同區域生態服務功能和承受的人類干擾存在較大差異，補償主客體、補償標準、補償方式，以及補償效益的監管措施也應各不相同。因此，應該分別制定不同的補償辦法，以增強生態補償對區域發展與生態保護矛盾的協調能力，切實發揮生態補償的生態、經濟和社會效益。
獎優罰劣的對象可以生態服務功能的提供方和受益方為主。如防風固沙區，當地政府、牧民通常是生態補償的受益方。因此，補償的獎優罰劣可根據落實禁牧、休牧措施，年末牲畜存欄數量（綿羊單位）與上年相比減少量，以及實現草畜平衡等進行科學核算。在實際操作過程中，可簡化程序，按照生態功能區主體功能的保護成效實施獎優罰劣政策。
記者：《決定》強調了市場力量。有人認為，政府花錢買環境，只能補償到平均水平。只有發動企業等一起參與，才能有效改善山區人民的生活。您如何看待這個觀點？
高吉喜：這是一個很現實的問題，也是制約各地政府和公眾保護生態環境積極性的主要因素。從我國目前現實情況來看，很多生態環境好的地區經濟都欠發達，當地百姓的生活水平都不高，這也是政府提供生態補償的目的之一。但按目前的生態補償措施確實解決不了生態效益問題，更準確說，也解決不了生態與經濟效益的雙贏問題。
對此，我建議：一是建立以生態資產為依據的生態補償價值核算體系。生態補償必須按照三中全會提出的資源價值進行合理價值核算，以使補償能確實反映出保護的價值。
二是必須改變單純以資金作為補償方式的做法。應以通過拓寬當地人民就業渠道，提高人民生存技能，改“輸血式”生態補償為“造血式”生態補償。
三是充分調動社會參與，從被動保護變為主動保護。首先，企業參與可以降低財政壓力，加大生態補償調節力度；其次，企業是資源利用、污染排放的直接方，企業參與有助于提高資源利用效率、降低污染物排放量，還可以為山區人民提供就業崗位，增加山區人民收入。
但必須明確的是，鼓勵企業參與生態補償，同時獲取一定的收益回報，但前提條件是，任何活動都不能以犧牲生態功能為代價。
記者：實現生態補償制度動態化，能夠反映生態修復成本的變化，反映生態環境損害疊加累積的效應。您認為，應該如何推動生態補償動態化？
高吉喜：受生態環境狀況、物價指數、經濟社會發展、財政收入、居民消費水平，以及環境保護要求等因素影響，生態服務功能和生態補償制度均具有動態性特征。因此，應該積極推進生態補償制度動態化。
首先，建立重點生態功能區等生態環境狀況監測評估、生態服務價值測算技術體系，動態核算生態環境保護效益、生態環境損害疊加累積效應；其次，綜合考慮經濟社會發展，以及物價水平和居民消費水平變化，動態測算生態保護與建設的工程投資、機會成本等，科學合理地確定生態補償標準；再次，根據國家環境保護戰略規劃和區域環境保護目標，動態界定生態服務受益方的支付標準。例如，《蘇州市生態補償條例》（征求意見稿）提出每3年調整一次生態補償標準。
