修復城市生態系統，資金從何來？
時間：2025-07-24 08:33:43 來源：中國環境APP 作者：中環報記者尚玉
近日，中央城市工作會議在北京舉行，明確在做好城市工作的總體要求中提到以推進城市更新為重要抓手，并將著力建設綠色低碳的美麗城市列為重點任務。
此前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，提出修復城市生態系統，健全多元化投融資方式。
可見，在城市發展的進程中，生態修復逐漸成為關鍵議題。而在這一過程中，資金的投入與合理配置成為影響生態修復項目能否順利推進的重要因素。
需多元化提高資金供給
城市是我國人口最密集、社會經濟活動最集中的區域，也是資源能源開發利用強度大、污染排放集中、生態環境問題集中的區域。近年來，從國家到地方，一系列政策相繼出臺，加強城市生態系統保護修復，全面提升城市生態宜居品質。
2021年，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面明確相關政策，并將城鎮生態系統保護修復列為重點領域之一，進一步促進社會資本參與生態建設。
2023年，《重慶市鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復實施方案》印發，提出在中心城區以及其他區縣城鎮區域，開展以城中山體保護修復為重點的城鎮生態系統保護修復示范，明確對參與集中連片生態保護修復項目，并達到預期目標的社會投資主體，允許依法依規取得一定份額的建設用地使用權，用于生態產業開發，其中生態保護修復規模達到100公頃及以上的，可配置修復面積3%（最多不超過10公頃）的建設用地使用權；生態保護修復規模在100公頃以下的，可配置修復面積5%（最多不超過3公頃）的建設用地使用權。
近日，財政部、住房和城鄉建設部公布《2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果公示》，中央財政計劃補助超200億元支持20個城市補齊城市基礎設施的短板弱項，探索建立可持續的城市更新機制。《四川省實施城市更新行動方案》提出，2025年，全省要啟動約600個城市更新重點片區，實施約3800個城市更新項目，持續改善城市功能品質。
城市更新項目投資額較大，單靠政府的投入遠遠不夠，必須建立多元化、多層級的資金投入機制。
2024年，中國人民銀行等四部門印發《關于發揮綠色金融作用 服務美麗中國建設的意見》，提出支持金融機構探索將資源環境要素作為合格擔保品，鼓勵探索資源環境要素擔保貸款。
國家開發銀行近日在上海清算所面向全球投資人發行80億元3年期綠色金融債券，用于城市更新領域項目。
一系列政策與實踐，彰顯了各地對引入社會力量參與生態治理的積極探索。然而，在修復城市生態系統領域，仍面臨較大資金缺口，需要多元化提高資金供給，動員與激勵更多社會資本投入進來。
社會資本參與受阻
城市生態修復具有較強的公益屬性，投資回報周期長、收益低。
“在支持城市生態修復項目中，近年來，金融機構推出了綠色信貸與資源環境要素擔保貸款，發行了各類綠色債券，包括濕地、林業碳匯項目支持債券及生物多樣性主題債券等，創新了環境污染責任險、生態風險擔保以及針對生態修復項目的保險產品等，這樣更貼合生態項目回報周期，利于緩解一次性資金壓力，降低資金斷裂風險。”中國人民大學重陽金融研究院副研究員劉錦濤介紹，如南潯農商銀行推出“綠企貸”“惠農貸”，直接用于土地整治與生態產業。
“當前城市生態系統修復項目在投融資模式中，有三大關鍵短板制約了風險防控和資金持續性。”劉錦濤表示。
一是項目收益機制需要進一步明確。多數生態修復項目難以直接產生穩定的現金流，回報周期長，投資收益不確定，導致社會資本和金融機構參與意愿不足。二是金融工具與風險保障機制有待完善。綠色信貸等金融工具尚處起步階段，生態資產評估體系尚不完善。三是地方政府在生態修復上的項目融資能力有限。
劉錦濤認為，導致社會資本難以估值、金融機構難以評估風險、政府難以精準補償的主要原因在于生態效益缺乏有效的價值轉化機制。
對于健全多元化投融資機制方面，劉錦濤表示，在制度層面，建議建立健全生態產品價值實現機制，如完善生態補償制度、探索建立生態資產負債表、推進自然資源資產負債表改革，提升生態資產在政府預算與融資體系中的可量化性與可交易性；在市場層面，建議支持發展碳匯交易、生物多樣性補償、綠色REITs等市場化機制，規范特許經營、土地收益權、生態旅游開發等權利配置；在技術層面，建議加快構建生態價值核算和風險評估模型，為金融機構提供科學決策依據。
對于一些長期虧損但生態價值重要的修復項目，如何使項目由單一政府輸血向市場共建共益轉變，劉錦濤認為關鍵在于創新性投融資機制的引入。如構建“生態+產業”的復合型開發模式，培育可變現的生態產品和服務；對擁有穩定資產基礎和運營收入的項目，可通過發行綠色REITs募集社會長期資本，回收資金、降低財務壓力；通過財政補貼疊加公益基金、環保公益眾籌等方式，引導社會公眾積極參與；鼓勵金融機構開發寬容期長、利率低、還款結構靈活的綠色貸款或保險產品，并在風控端引入生態信用評級機制，提升項目融資可得性。
風險共擔推動可持續運營
城市生態修復項目通常涉及財政、發改、生態環境、自然資源等多個部門，資金來源多元、投入結構復雜。
生態修復項目的可持續運營，不是單靠盈利驅動，而是通過產業導入、金融創新、政府保障、生態價值定價多維一體的組合拳，化解其內在盈利難題，實現生態效益與經濟可行性的統一。
劉錦濤建議，可打破部門壁壘，形成資金統籌合力。建議建立統一的生態修復項目庫和資金協調平臺；相關部門可設立生態修復引導基金或風險補償機制，引導金融機構加大綠色信貸支持，推動生態環境導向的開發（EOD）模式落地，使生態項目以效益反哺治理；建議推動部門間數據共享與項目聯審聯批機制，建立生態修復共享平臺，實現項目審批、資金撥付、績效評估的橫向協作。
城市生態修復的協同推進關鍵在于以生態目標為導向，構建統一項目庫與分工協作機制的運行體系，從而提升資金使用效率與治理合力。
當前，社會資本對參與城市生態修復項目的積極性正在上升，但整體仍較為謹慎、有限，參與廣度和深度不夠。
面對生態修復項目收益周期長、回報不確定等特性，構建合理的風險分擔機制是保障投融資可持續的關鍵。在劉錦濤看來，應從政府、企業、社會三方面協同發力，形成“責權利對等、風險共擔”的機制體系。
在政府層面，要充分發揮引導性與基礎性責任，通過財政補貼、生態補償、風險準備金等方式對生態修復項目提供支持。此外，還需要制定生態資產核算與評估標準，為風險定價提供基礎。對不達標或破壞生態的行為，應依法追責。
對企業來講，應承擔經營風險與項目實施責任。在享有收益權的同時，做好成本控制與運營管理，提升生態與經濟效益協同能力。
鼓勵社會公眾與金融機構在可控范圍內參與共建共享。金融機構可設計匹配周期的綠色信貸與綠色債券產品，公眾可通過公益捐贈、綠色消費等低風險形式支持生態修復。
