“十三五”時期是全面建成小康社會的攻堅期、加快推進新型城鎮化的關鍵期和全面落實依法治國基本方略的深化期，經濟社會發展邁向和進入新常態，各項改革日益深入，環境保護面臨重大轉型和改善機遇。面對復雜而艱巨的環境保護形勢和任務要求，需要正確識別當前的環境形勢以及未來的重大環境保護問題。在此基礎上，謀劃“十三五”環境保護的規劃體系、規劃目標及基本策略，以更好的指導我國“十三五”環境保護工作，對于破解資源環境約束、全面改善環境質量、推動環保工作實現新突破具有重要意義。

1當前環境保護形勢的基本診斷

“十一五”期間我國環境保護取得了積極進展，特別是污染減排兩項指標都超額完成規劃目標。根據目前的監測和統計數據，《國家“十二五”環境保護規劃》確定的7項約束性指標中，除了NOx排放總量控制指標之外，其他指標都已經于2014年提前完成。但是，我國的環境形勢依然極其嚴重，主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，總體上處于排放高平臺期，環境質量總體上處于歷史上最差的時期，對地下水、土壤和公眾健康的影響還在上升，生態系統功能依然十分脆弱。根據耶魯大學的全球環境績效指數（EPI）評估報告，中國GDP總量在世界排名由2006年第四名上升到目前穩居第二名，而環境績效指數從2006年的65分下降到2014年的43分，排名從第94名（參評133個）下降到2014年的第116名（參評132個），倒數第17名。中國用40年的時間基本上完成了發達國家100多年的工業化和城市化發展進程，取得了舉世矚目的經濟增長成就。但是，另一方面也只用了大約30年的時間“集聚”和“爆發”了發達國家100多年的環境問題。如果解決不好當前我國的環境問題，不但會嚴重影響社會經濟的可持續發展和老百姓的健康，還可能會影響執政黨和政府的公信力，影響國家的長治久安和中華民族的偉大復興。

1.1水污染是我國最嚴重的環境污染

當前我國水污染形勢依然嚴峻，據《2013年中國環境狀況公報》顯示，全國十大流域劣V類水質占9%，25%以上的湖庫出現富營養化。城市水體黑臭現象普遍，老百姓生活周邊的景觀水水質都得不到保證。地表水污染又造成地下水污染和土壤污染，目前全國超過50%的地下水已經污染，形成了常規污染物、有毒有機物、重金屬、藻毒素、持久性有機污染物（POPs）等水體污染衍生物相互作用的復雜的流域性復合態勢。流域水資源過度開發、水生態嚴重失衡、水質性缺水和水量性缺水問題并存。農村仍約有1億人口飲水安全得不到保障，全國近岸海域四類和劣四類海水點位比例接近26%。

1.2空氣污染造成的健康影響不可忽視

2011年，世界衛生組織（WHO）發布世界城市空氣質量報告，在91個國家中我國排名倒數第15位。北京市PM10年平均濃度為是WHO推薦標準的6.2倍，在91個國家1082個城市中排第1035名。全國估計90%的城市空氣質量不能達標，有近6億人口生活在有害于健康的空氣中。近10年，全國城市能見度年平均下降了0.2公里。京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5污染嚴重，個別城市灰霾天數達200天以上。根據環境保護部環境規劃院估算，2003-2010年期間，每年由于空氣污染造成30萬～50萬人過早死亡。如果根據美國健康影響研究所（HEI）發布的《全球疾病負擔報告2010》，我國由于細顆粒物造成的城市居民過早死亡人口為123萬人，農村室內固體燃料污染造成的過早死亡人口約100萬人。

1.3土壤污染正在威脅公眾食品安全

土壤保護明顯滯后，部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出，危及食品安全，POPs的環境健康危害效應已經開始顯現。根據全國第一次土壤污染狀況調查公報，全國土壤總超標率為16.1%，與“七五”全國土壤環境總體清潔的調查結果相比，40年來我國土壤環境呈現急劇惡化的趨勢。全國受重金屬污染耕地達3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。根據全國第一次土壤污染狀況調查公報，耕地土壤點位超標率達到19.4%。由土壤污染派生的食品、蔬菜安全問題日益嚴重。全國大約有60-100萬個污染場地。

1.4生態系統功能和質量繼續下降

2007年我國人均生態足跡為2.2全球公頃，在核算的153個國家中居第74位。生態足跡增加的速度遠高于生物承載力的增長速度，已是生物承載力的2倍。1985-2008年，我國除西藏、內蒙古、新疆與青海四個省生態盈余外，其余大部分省份長期生態赤字。森林、草原等自然生態系統質量低下，結構簡單化，局部破碎化、人工化明顯。草地生態系統功能破壞，傳統牧業區草地退化嚴重。濕地生態系統功能退化，濕地消失、面積萎縮嚴重，濕地自然調節能力下降。2010年，全國水土流失面積357萬平方千米，占國土面積的37.2%，全國沙化土地總面積達173萬平方千米，占國土面積的18.03%，我國南方8省（區、市）石漠化面積12.96萬平方千米，并且以年均2%左右的速度擴展。據估計，我國野生高等植物瀕危比例達15%—20%，部分瀕危生物資源向國外出口，造成了生物資源的嚴重流失，外來物種入侵對農業安全、食品安全和生物多樣性造成嚴重危害。

1.5突發環境事件正在威脅社會穩定和安全

突發環境事件風險隱患大，布局性、結構性環境風險不容忽視。2005－2014年期間，發生了一批影響公眾健康、社會穩定乃至國際影響的環境事件，環境保護部直接處置的事件共1078起，其中重特大事件83起。根據2009年環境保護部重點行業企業環境風險及化學品檢查的結果，12.2%的企業距離飲用水水源保護區、重要生態功能區等環境敏感區域不足1千米，10.1%的企業距離人口集中居住區不足1千米，72%的企業分布在長江、黃河、珠江和太湖等重點流域沿岸。環境事件中以影響老百姓健康的事件最為突出，較大以上環境健康事件中累積性環境污染導致健康損害占總數的46.4%。

2未來10年環境趨勢的總體研判

在經濟新常態和依法治國的大框架下，我國“十三五”時期的環境保護將迎來難得的歷史機遇，同時也仍面臨嚴峻的挑戰。根據環境保護部環境規劃院開發的《國家中長期環境經濟預測模型系統》，通過建立經濟社會預測模型、資源能源消耗預測模型、環境污染產排放預測模型方法，采用歷年統計數據獲得關鍵技術參數，充分考慮未來中國經濟社會發展可能面臨的國內外環境，以我國“十三五”期間GDP增長的三種情景為基準方案，預測到2020年中國資源能源消耗量和主要污染物排放量。

2.1未來10年是環境與經濟“兩難”期

資源能源消耗進入漲幅收窄期。經濟新常態下，能源需求呈現“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業增長緩慢、能源強度下降等促使經濟總量與化石能源需求“脫鉤”。能源消費結構發生變化，煤炭消費比重逐年下降。2014年煤炭消費總量第一次呈現下降，可能出現煤炭消費總量下降趨勢，客觀上有利于緩解環境壓力。預測表明，根據“十三五”期間GDP增長的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景，到2020年，我國能源消費總量將分別達到43.85億t標煤、44.44億t標煤和44.84億t標煤，分別比2015年增長9.7%、11.2%和12.2%，“十三五”期間的新增能源消費量的增幅較“十一五”和“十二五”時期有明顯收窄。同樣地，其他資源消耗也進入漲幅“收窄期”，化工、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等“雙高”產品產能和產量都可能進入平臺或下降期。

環境承載力依然處于嚴重超載期。預測表明，在“十三五”期間GDP增長的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景下，2016-2020年我國COD排放總量將繼續呈現下降趨勢，比“十二五”末分別下降13.60%、13.47%、13.39%；NH3-N排放量比“十二五”末分別下降7.40%、8.69%、8.46%。SO2排放量比“十二五”末分別下降7.9%、6.6%和5.8%；NOx排放量比“十二五”末分別下降13.4%、12.2%和8.9%。盡快污染物排放量有所下降，但仍處于高位運行，全國主要污染物排放量仍遠遠高于環境容量，我國絕大部分地區環境承載能力已經達到或超過上限。以大氣為例，如果我國333個地級城市PM2.5年均濃度達到環境空氣質量標準二級標準，全國31個省市區SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的最大允許排放量，也就是通常所說的大氣環境容量分別為1363萬噸、1258萬噸、619萬噸和627萬噸，目前四項污染物全國的排放量分別超過環境容量的66%、81%、96%和52%。

污染治理主體承受力步入下降期。由于經濟下行意味著政府的GDP、財政收入和就業壓力都會加大，這可能會導致政府和企業對環保的投入減少，從而加劇生態環境的壓力。由于經濟效益下滑，進一步淘汰壓減落后產能難度加大，政府財政負擔將顯著加重。在經濟下行壓力加大的情況下，一些地方政府和企業治污決心和行動出現遲疑，有的企業可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監管難度加大。

生態環境問題進入多型疊加期。特別是農村環境污染包圍城市、污染場地和土壤污染、城市空氣質量持續得不到改善、化學品生態環境風險、全球汞排放控制、國外資源“綠色”獲取等新環境問題。以氮、磷、重金屬等為代表的傳統污染物尚未得到有效控制，以POPs、EDCs等為代表的新型污染物正持續進入水環境中。出現農村環境疊加城市環境、陸域環境海洋環境疊加、生態退化疊加環境污染、國際環境疊加國內環境特征。發達國家目前關注的環境污染問題和溫室氣體減排還未全面進入環境保護的主戰場。

公眾環境訴求處于高漲期。雖然主要污染物排放總量下降，由于累積和復合影響，環境質量改善仍是一個長期過程。目前，全國總體上已經進入環境風險高發頻發期和環境保護“還賬”期。環境污染造成的健康影響從20年前的“顯現期”，正處于“上升期”，環境健康成為一個大的社會問題。由于環境對健康的影響，公眾環境權益觀空前高漲，產生對環境質量的高訴求和對公共設施建設選址的“鄰避心態”，環境問題將成為公眾“發泄情緒”的重要出口。環境保護做得好壞與否將直接影響美麗中國建設的進程，甚至影響到執政黨的威信和執政力。

生態環境質量進入緩慢改善期。我國城鎮化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉更加統籌協調，更加關注節能環保和綠色發展。隨著節能減排的繼續推進和大氣、水、土壤等污染防治戰役的打響，環境治理力度進一步加大，環境質量將得到逐步改善。但是，離公眾環境要求和環境質量標準依然有很大的差距。特別是區域性的灰霾污染可能依然是常態。大氣和水環境質量短期內得到根本改善的可能性很小，總體上環境質量進入緩慢的改善期。

基于上述判斷和“十三五”環境預測研究，如果我們不深刻認識和主動適應“新常態”，如果繼續沿用過去的工業化、城鎮化和農業現代化發展模式，如果不能有效調整經濟結構和改變增長方式，那么我國未來10年可能會面臨爆發大規模的公共健康危機、大區域和跨區域灰霾和水污染常態化、土壤和地下水污染產生食品安全危機、沿江型飲用水源地安全事故進入頻發期、機動車和面源成為一些地區的主要污染源、“遭遇”與周邊國家的環境沖突和環境威脅、突發性的環境公民運動和生態政治危機爆發、生態環境管理體制變革不確定性沖擊等諸多重大環境挑戰，我國將失去一個改善生態環境的良好“窗口期”，引發重大的社會經濟和環境安全危機。

2.2未來10年是環境保護大有作為期

我國大規模污染治理從“九五”淮河治污和“兩控區”二氧化硫治理開始，歷經多年持續治污，未來再經過10年的統籌部署、積極應對、有所作為，應能取得明顯成效。但是，我國的環境保護與發達國家相比，還具有階段性的差距。我國目前出現的嚴峻的、傳統的環境問題在發達國家都已經解決，發達國家關注的氣候保護、生物多樣性、化學品控制以及傳統環境質量深化改善的問題，在我國還基本上沒有進入實質性的治理階段。總體來看，未來10年左右，既有工業化階段轉變、經濟發展的動力機制轉換、資源能源需求和污染排放壓力有望減小等有利條件，也有經濟發展慣性很大、環境問題更為復雜、產業結構和增長方式調整不確定等不利因素，是“青山綠水”與“金山銀山”戰略抉擇的“兩難”期，也是發展轉型、污染防治的攻堅期、相持期，環境治理邊際成本快速上升期，還是環境質量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環境瓶頸約束和發展矛盾最尖銳的困難期。

國際經驗表明，存在人均GDP 達到1萬美元就可能出現環境狀況轉好的庫茲涅茨拐點現象。美國、歐盟等國家大規模治污到環境質量明顯改善的時間跨度約為20年～40年。歐美國家在1970-1990年20年間控制二氧化硫、氮氧化物等常規污染物排放，1990-2010年20年期間PM10和PM2.5下降都非常明顯。美國和歐盟2010年PM10年均濃度分別下降到51微克/立方米和25微克/立方米，PM2.5年均濃度都在10微克/立方米左右。根據2009年91個國家數據顯示，空氣質量指標達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時，人均GDP在0.8～1.5萬美元之間。根據預測，2020年、2025年、2030年我國人均GDP預計分別達到1.1萬美元1.5萬美元和2萬美元，因此，2025年實現環境保護“拐點”的經濟條件基本具備，傳統的常規污染物排放量持續下降，環境問題有望開始得到治理，但環境質量全面改善、人體健康保障和生態系統的平衡還要到2030年前后才能出現。

黨的十八屆三中全會、四中全會提出了生態文明和依法治國的建設任務、改革任務、法律任務，為進一步加強生態環境保護指明了方向。新的《環境保護法》全面實施，環境法治建設成為依法治國的重要突破口，生態文明制度體系與健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制正在形成，生態環境保護總體上進入一個變革期，環境治理手段呈現“多樣化”，環境治理模式出現“多元化”，環境管理能力實現現代化，這些改革創新舉措將為環境保護釋放更多的“紅利”。因此，未來10年將是環境保護大有作為的10年，大部分傳統污染物排放量都將跨越“峰值”，生態系統繼續得到改善。

3國家“十三五”環保規劃體系和目標建議

從我國國家環境保護規劃發展歷史來看，環境保護部門色彩和污染防治過重是一個很突出的問題。“十三五”環境保護規劃應該突破這一問題，按照新的《環境保護法》、生態文明和依法治國戰略、大氣、水和土壤三大污染防治行動計劃要求來編制，特別是在生態保護方面應有重大突破。

3.1國家“十三五”環保規劃體系

“十三五”環境保護規劃應該在全面建成小康社會目標下，緊緊圍繞改善環境質量、保障公眾健康、生態功能良好、環境安全穩定這樣4個領域去設計。要實現環境保護與民生改善相結合、經濟發展與環境保護相協調、人與自然和社會相和諧、國內與國際保護相統籌。要把環境保護作為生態文明建設主戰場主陣地考慮，把環境保護作為提升國際競爭力重要途徑，著力為國家三大戰略新布局（“一路一帶”、長江帶、京津冀協同發展）的綠色發展提供保障。

在規劃體系方面，編制《國家環境保護“十三五”總體規劃綱要》的同時，編制旨在改善環境質量和生態平衡的水氣土環境要素保護規劃、核與輻射環境保護規劃、農村與生態保護規劃、環境治理能力現代化建設規劃等規劃。考慮到十八屆三中全會提出的“用制度保護生態環境”和“依法治國”的要求，可以考慮編制《國家“十三五”環境政策與制度改革創新綱要》。海洋環境保護是否納入國家“十三五”環境保護規劃，根據《環境保護法》和《海洋環境保護法》以及調研協調后確定。

編制國家環境保護規劃、標準和政策，都應該進行社會經濟影響評價，為決策者提供實施這些規劃、政策和標準的經濟成本、經濟效益、健康效益的分析，需要關注規劃實施的社會公平性等問題。這是目前環保部門比較缺乏的能力，應予以加強。

3.2國家“十三五”規劃目標設想

保障公眾健康和改善環境質量是環境保護的硬目標。“十三五”規劃應為建立全面面向環境質量和公眾健康的規劃提供支撐，同時，應兼顧環境保護規劃目標的連續性、民生特點和MRV（可測量、可報告、可核查）要求。環境目標需通過“自下而上”和“自上而下”相結合的方式確定，并充分調動地方政府改善環境質量的積極性和創造性。目標設定應與2020年全面建成小康社會目標總體要求相一致，與大氣、水、土壤三大行動計劃確定的目標相銜接。如果可能，還應對2025年甚至2030年的目標指標提出預期，給出政府改善環境質量的目標路線圖。

環境保護的總體目標：讓全國老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，在優良美好的環境中生活，讓藍天常在、青山常在、綠水常在，讓碧水藍天凈土成為偉大復興中國夢的重要元素。

關于環境質量目標指標：建議實行城市環境質量目標矩陣管理模式。要確定一批環境質量已經達標、需要維持改善的城市和地方（標桿城市）、一批“十三五”經過努力能夠達標的地方和城市（達標城市）、一批不能實現達標但得到改善的地方和城市（改善城市）。因此，要短期內分析“十三五”期間空氣質量改善城市矩陣（標桿城市、達標城市、改善城市、惡化城市）。要摸底全國城市水體污染情況和所有地級以上城市水體污染狀況，確定水環境質量標桿城市、達標城市、改善城市名單矩陣。考慮到土壤環境質量監測能力的有限性，土壤環境質量目標矩陣可以先在全國一些污染較重的地區開展試點。要向社會全面公布“十三五”城市空氣質量改善矩陣、城市集中水源地達標矩陣、城市景觀用水改善矩陣，真正落實地方政府環境質量負責制。除了設立環境質量城市矩陣目標外，要對全國性、流域性、區域性的重污染天氣減少、劣V類水體消除等做出規定，也向社會全面公開。

關于環境保護公眾健康指標：鼓勵地方城市建立一些兼顧百姓民生的環境指標，如健康藍天數、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環境質量與民生改善相關聯的指標，如人口加權的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無公害蔬菜糧食覆蓋率，等。這些指標“十三五”不一定是約束性考核指標，可以是社會性的評價或評估指標。一旦這些指標的監測評估體系成熟后，再納入約束性考核指標。

關于生態保護目標指標： “十三五”應該考慮以生態保護紅線、自然保護區以及生態產品服務為突破口，設立具有約束性的生態保護目標指標。這樣，一方面要取得相關部門和專家的共識，另一方面近期可能還要做大量的基礎性工作。如果協調有困難的話，建議嘗試生態功能保障紅線和生態系統類型紅線相結合的模式。

關于總量控制目標指標：持久控制總量和減排是改善環境質量的硬道理和硬手段。總體上，建議“十三五”期間全國性的污染物排放總量控制指標不擴展，區域和行業性的總量控制指標主要交給地方政府落實，國家出臺一些技術指南和規范。全國性的總量控制指標必須實現與環境質量改善掛鉤，實現面向改善環境質量的總量控制模式轉型。

關于全球環境保護目標：我國的環境保護在國際上應有一定的地位，這也是作為一個負責任大國的表現。要考慮聯合國可持續發展千年目標實施的可持續發展目標（SDG）的確定。因此，“十三五”環保規劃可以考慮一些預期性的國際環境保護目標指標，如二氧化碳排放總量控制或者增量控制目標、汞排放總量控制、ODS淘汰目標等。

4國家“十三五”環境保護的基本策略建議

需要在確定“十三五”環境保護規劃目標指標基礎上，制定相應的環境保護戰略、任務和政策措施。總體上，環境保護重點任務就是大氣、水、土壤三大行動計劃的全面落實、農村與生態保護修復、核與輻射環境安全保護。但是，更重要的是如何建立新時期、新常態下的環境保護長效治理體系，也就是環境保護的基本策略。總體上，建議著力推進國民經濟綠色化、國土空間功能化、保護環境法治化、環境供給市場化、決策監管科學化、治理主體多元化、環境信息公開化等“七化”戰略。

4.1國民經濟綠色化

粗放型經濟增長方式是造成我國環境污染和生態破壞日益嚴重的根本原因。因此，改變增長方式、調整產業結構、推進國民經濟綠色化是我國環境保護的根本途徑。實現國民經濟綠色化，首先要用綠色、低碳和循環的理念改造傳統的產業，實施綠色版“制造中國2025”戰略，提高國民經濟的資源產出率，實現經濟綠色化；其次是通過嚴格執法和政策扶持，發展一批提供良好環境質量和生態服務產品的產業，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》帶動重大工程建設，將節能降耗、低碳經濟、環保產業、循環經濟培育成新的支柱產業和經濟增長點，實現綠色經濟化。同時，要引導全社會建立可持續消費或綠色消費模式，實現整個國民經濟體系的綠色化。建議“十三五”期間，制定和實施《國民經濟綠色化行動計劃》。

4.2國土空間功能化

根據《環境保護法》，實施環境空間功能化管理。結合全國主體功能區規劃要求，制定全國生態環境功能區劃，劃定并嚴守生態環境資源紅線，做好環境差異化要求空間落地和用途管治工作。加快建立生態環境功能區劃、城市環境總體規劃制度，推動國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃的“多規合一”或“多規融合”；根據生態環境承載力，明確國土空間的生態環境功能，加快推動構建生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線三大紅線體系，按照環境功能區對接環境質量標準、污染物排放標準、生態保護要求，建立健全生態環境紅線管控制度，在紅線區域實施最嚴格的水資源保護、土地用途管制和產業退出制度；實施“反降級”的剛性約束，不能為經濟發展而犧牲環境質量，把劃定生態環境紅線列入五年發展規劃的約束性指標，地方政府予以落實，經地方人大批準形成生態紅線法定圖則，由地方政府頒布實施。

4.3保護環境法治化

嚴格實施《環境保護法》，抓緊制、修訂《大氣污染防治法》、《土壤環境保護法》等有關環境法律和實施細則，鍛造向污染宣戰的有力武器；健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，對污染物、污染源和污染介質實施統一監管；提高環境監管執法能力，推進環境監察標準化建設；加快建立生態環境損害賠償制度，嚴格追究環境污染者和生態破壞者的責任。嚴格落實對違法排污企業停產整頓和超標排污企業的限制治理權。建立環境專員制度，重點嚴格督查中央政府有關部門和地方政府違反環境保護政策法規的行為。建立跨區域、跨流域的環境聯合執法工作制度，以及會同其他相關部門的聯合環境執法機制。統籌陸海環境執法，建立環保部門與海洋部門間的協調合作機制，從源頭解決海洋環境污染、海洋生態破壞等問題。

4.4環境供給市場化

把環境保護全面融入到國民經濟綠色化和全球綠色增長進程，提高環境保護在新經濟增長中的作用和地位。在推進環保產業進程中，要全面放開環境保護市場，推行環境供給市場化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監測服務，政府重點制定規劃標準和政策，建立一個政府執法和企業守法環境，為環境保護市場化創建制度和政策。嚴格實施“污染者付費原則（PPP）”、“使用者付費原則（UPP）”和“受益者補償原則（BPP）”，積極發展生態金融和環境風險規避辦法，探索新業態、新產品和新模式，開通綠色金融和綠色資本市場渠道，發揮價格、稅收、補貼等激勵和導向作用，解決目前環境保護投融資過分依靠于政府投資和支持的問題。加大國家創新基金、國家新興產業創業投資引導基金等對節能環保產業支持力度，鼓勵多渠道建立節能環保產業發展基金，引導社會投資加大對節能環境產業領域的投入。同時，選擇重要江河源頭區或國家重點生態功能區等典型區域/流域開展生態補償試點，探索形成生態補償長效機制。設立由受補償地區自主支配的專項資金，形成責權明確、賞罰分明的專項資金渠道。以生態資產價值為依據提高生態補償標準，針對不同群體制定不同的補貼標準，完善社會保障體系、改善城鄉居民生活水平。

4.5決策監管科學化

健全環境與發展綜合決策機制，實行重大決策、政策的環境影響評價，推進規劃環境影響評價。建立區域生態環境保護聯動協作機制，由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加，負責對區域環境與發展領域的重大問題進行協調與決策。健全國家環境監察和督察體制，提高環保行政效能，授權區域環境督查機構對地方政府執行國家環境保護政令、履行環境保護責任的監督力度，實施國家環境總督查制度，將環境執法監督人員納入公務員序列，探索建立環保警察隊伍。建立完善環境質量的監測、評價、考核、預警一體化機制，建立完善對各級政府環境質量的監督機制。開展生態環境承載力預測預警評估，以流域區域生態環境質量狀況及其變化、損害健康的重點污染源和污染物排放情況為基礎構建監測預警機制，對水土資源和環境容量超載區域及時“亮紅燈”。將資源環境承載力監測預警工作納入國家統一監測網格和地方環保規劃體系，構建部門協同、上下聯動的資源環境承載力監測預警體系。完善環境監測制度，在重點區域建立資源環境承載能力立體監測監控系統，發揮資源環境超載風險預警效能。

4.6治理主體多元化

沒有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現代意義上的環境良治。良好的生態環境是最公平的公共產品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的生態環境是政府的基本職能，政府要在生態環保中起統領和決定性作用。政府要善于運用市場機制和手段，充分發揮市場的作用，爭取2016年前出臺環境稅政策，全面推行主要排污指標的有償使用和交易制度。深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補”等政策，在繼續治理嚴重污染地區的同時，加大對生態良好地區的保護投入。政府要著力改革環境財政支出方式，設立政府預算支出環保支出比重制度，并向同級人民代表大會報告。其次，明確企事業單位對治污減排的主體責任。完善建立資源環境許可，特別是污染物排放許可證制度，所有排放污染物的企事業單位必須在排放行為發生前申請排污許可。實行企業污染物排放總量控制制度，推進行業性和區域性污染物總量控制。完善損害鑒定評估機制和重大疑難案件咨詢制度，對造成的損害依法嚴格賠償。將生態環境損害與人身財產損害納入賠償范圍，建立環境損害賠償社會化分擔機制，認定企事業單位經營者和產權擁有者的環境責任為終身責任，明確污染者必須承擔環境治理的全部責任。最后，通過開展生態文明價值觀教育、普及綠色經濟知識、宣傳環保法律政策，培育社會公眾的節約環保理念。發揮公眾在環保工作中的基礎性作用，發揮社會公眾的環境監督功能。積極發揮社會民間團體和媒體的作用，讓民間團體和媒體成為環境保護的重要力量。

4.7環境信息公開化

全面推行環境信息公開制度是建立“陽光”環境監督執法體系最有效的手段，是防治環境監督執法腐敗最好的“雙氧水”。首先，要建立“不準公開”的環境信息負面清單，向社會全面公開接受監督。建立政策法規、項目審批、案件處理、環境質量監測、重點污染源監測信息、環境管理的公布制度。推動企業污染物排放、環境治理、執法監測等信息的公開。建立企業環境信用評價體系及環境責任終身制度，從環境倫理道德和法律層面引導企業承擔社會責任。其次，妥善處理好地方法院受理環境訴訟、因環境問題政府有關領導辭職等問題。通過法律拓展公眾參與環保渠道，健全環境立法、環評、規劃、重大政策和項目等聽證制度，建立政府、企業、公眾及時溝通、平等對話、協商解決的機制和平臺。完善社會監督機制和激勵機制，引導公眾對政府環境管理與企業環境行為進行監督，鼓勵有獎舉報并保護舉報人利益。發揮社會組織在生態環境管理中的積極作用，鼓勵環保公益組織參與社會監督。

王金南：青山綠水千秋事

來源：團結報　 時間：2016-09-21 11:05:00　 編輯：胡文生

 

北京市北五環外的春華路南北兩側分別有兩家與“環境”有關的單位：路北有中國環境科學研究院，路南有環境保護部環境規劃院。前者是王金南曾經的工作單位，側重開展創新性、基礎性重大環境保護科學研究；后者是他目前的工作單位，主要為國家環境規劃和管理決策提供戰略性、前瞻性和全局性的科技支撐。

單是從工作單位，就可以初步判斷出王金南的工作領域。他是一位致力于環境規劃與影響預測研究的專家，在建立我國環境規劃與預測理論方法體系、制定國家和區域流域規劃以及《大氣污染防治行動計劃》等方面做出了重大貢獻，是國家重大環境規劃的主要設計者之一。

王金南

環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師，研究員（二級），國家環境規劃與政策模擬重點實驗室主任，博士生導師。農工黨中央常委、農工黨中央生態環境工作委員會主任、農工黨北京市委會副主委，北京市人大常委會城市建設環境保護委員會副主任委員。國家第一批百千人才工程人選，國務院政府特殊津貼、中共中央直聯專家，獲中國青年科技獎等多個榮譽稱號。

1、求學

清華大學給了他嚴謹求實的精神財富

王金南出生于浙江省武義縣的一個村莊。1981年，他考入清華大學環境工程系，是當年武義縣考進清華大學的兩名學生之一。

環境工程在當時不是熱門專業，環境保護也還是很新鮮的概念，可以說，王金南是偶然進入了環境工程專業學習。也許是對家鄉青山綠水的情有獨鐘，也許是因為父親曾經做過護林員，王金南對這個專業沒有感到陌生。

以優異的成績結束本科學業后，他又主動選擇攻讀環境工程碩士學位。在學習的過程中，王金南意識到，國家政策的研究與實施對環境保護的貢獻要比單項治理技術的作用更有影響、更強大，是真正從全局、宏觀角度改善環境問題的手段，于是他對管理學產生了濃厚興趣。

碩士研究生學習期間，王金南同時學習了經管學院很多課程，在管理學和環境政策的研究中投入了大量精力。

這段時間的學習，讓王金南把“ 工程”和“ 管理”兩種知識和思維方式結合起來。后來的學習和工作證明，這兩種專業背景的結合，成為他的獨特優勢，為以后的研究工作打下了堅實基礎。

清華大學嚴謹求實的學風，也給王金南帶來深入骨髓的影響。“清華大學的錢易老師給我留下了深刻印象。”王金南為我們講述了一段受清華老師影響的故事。

2006年，已經是國家環保總局環境規劃院總工程師的王金南，以同等學力的身份重新回到母校攻讀博士學位。他想請清華大學環境工程系教授、中國工程院院士錢易做他的導師。

錢易最初答應了王金南的要求。在王金南把論文發給錢易之后的一天，已是晚上九點多了，錢易給王金南打來電話，說“我不能給你當這個博士生導師，因為你的論文我基本看不懂。”錢易老師認為由于專業上的差別無法指導王金南接下來的學習。

錢易實事求是的作風給王金南帶來了很深的觸動，雖然最終沒能成為錢易的學生，但是卻影響著他之后對待工作、對待生活的方式。

從學士、碩士到博士學位，王金南在清華大學學習長達10 年時間。可以說，無論是專業上所學到的知識，還是清華人代代相承的實干精神，對王金南的影響都是不可磨滅的。腳踏實地做事，嚴謹求實治學，是清華留給王金南的寶貴精神財富。

2、建樹

國家重大環境規劃主要設計者之一

“我們的工作與純粹學術研究有所區別。工作是否取得成效主要看編制的規劃是否被政府采納與實施，能否服務于政府尤其是國務院決策。”現任環境規劃院副院長兼總工程師的王金南，其工作內容與環境規院的職能密切相關。王金南說，他將自己較為滿意的科研成果分為規劃編制和政策設計兩大類。

可以說，成立于2001年的環境規劃院就是為“ 編制規劃”而生。環境規劃院一項重要工作內容是承擔國家中長期環境戰略規劃、全國環境保護中長期規劃與年度計劃、污染防治和生態保護等專項規劃、流域區域和城市環境保護規劃等理論方法研究、模擬預測分析、研究編制擬訂、實施評估考核等技術性工作。

比如，環境規劃院編制了《國家環境保護“十一五”規劃》《國家環境保護“十二五”規劃》，目前正在編制國家環境保護“ 十三五”規劃；完成了《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等專項規劃；還編制了《珠江三角洲環境保護規劃》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃(2011—2030年)》等一些區域性規劃。

在環境規劃院居于領導層的王金南，在編制這些重大規劃中發揮了重要作用，是國家重大環境規劃主要設計者之一。

2015年環保部宣布，我國將再度重啟綠色GDP 研究，生態破壞成本以及污染治理成本將從GDP 總值中予以扣除，以全面客觀反映經濟活動的“環境代價”。

國家綠色GDP 核算體系該如何建立？作為行業領軍人物，王金南提出基于“環境退化和生態破壞”兩大領域的中國環境經濟核算體系框架，建立基于3大產業、39個工業部門、30個省、660縣市的中國經濟核算技術以及環境污染實物量和價值量核算體系，制定基于虛擬治理、環境恢復和環境退化“三成本”的核算技術指南。 

他首次牽頭開發了核算軟件系統，完成了國際上第一個連續11 年的國家綠色GDP 核算報告，得出了11 年30 省市區GDP 污染扣減指數和環境退化指數。全國環境退化成本占GDP 比例為2.66% 至3.85% 。該研究成果被《Nature》和《Science》引用，發表在《柳葉刀》雜志上，為中央決定提供了數據支持。

王金南牽頭負責的政策設計，不僅僅是綠色GDP 核算體系，還有環境稅收、生態補償、排污交易、排污許可證等政策設計與應用研究，也都在政府和社會層面得到重視。而每一項政策設計背后，都有堅持了十多年的研究作為基礎。

“政策設計出來是要用的。”王金南說政策設計是一項難度很高的工程，設計方案要能落地實施，就需要考慮到實施中各方面問題。對現有政策、管理體制、現狀不了解的話，根本無從設計。經常要以研究人員身份做獨立調研，以獲得較為真實的信息。遇到跟經濟利益掛鉤的政策設計，還需要能夠識破虛假數據的慧眼。

3、觀點

研究成果轉化為環境生產力更有價值

 

王金南認為，從某種意義上講，相比純粹學術研究，為決策管理提供支撐的研究更有價值。

這種認識的產生有一個過程。

1988年，王金南碩士畢業后來到中國環境科學研究院環境管理研究所工作，直至1999年3月。這個時期，他基本是依據自己的興趣做些學術研究。如同很多從事純粹學術研究的人看法類似，那時的王金南不是很看重對服務于決策管理的研究。

1999年的一次角色轉變改變了王金南的看法，這年3月，他開始擔任中國環境科學研究院環境規劃研究所所長。環境規劃研究所是王金南目前所在的環境規劃院的前身。當時，環境規劃研究所的職責是為國家“十五”環境保護規劃提供決策支撐。自此，王金南也從純學術研究轉變為向管理決策提供支撐和服務。

“接觸新工作內容一段時間，發現將研究內容變成環境生產力，變成決策管理需要的、在全國推廣的方案，真是感覺很難，比單純寫篇論文難多了。因為需要綜合考慮體制、社會、經濟、技術等多種因素，才能得到相對科學的方案。”回顧過往，王金南深有感慨。

因為與純粹學術研究的不同，在團隊工作中，王金南經常向同事強調一個觀點：在政府決策之前，我們要實事求是地把基于研究的建議，與政府部門不同的觀點、想法都講出來。在決策過程中，還可以充分地將自己意見表述出來。但在決策之后，主要負責解讀工作，此時再提不同見解意義不大。

對環境規劃工作，王金南有著深切的體會。“任何一個時期的規劃，都是該特定時期治國理政的體現，也是人民群眾對環境訴求的反映。它需要一種從學術或者科學的角度將規劃的方法、目標和任務說清楚，但又不是純粹的學術內容。”

“搞環保的人特別容易環保主義者，環保至上。但任何一個環境問題，都是立足于特定現實，我們需要將環境保護和社會經濟、公眾訴求做一個平衡決策，總體上是要求效益大于成本。”王金南說，世界范圍內對一項環保政策的評價標準是，強調政策對環境質量的貢獻，就是這項政策實施后，能否對改善環境質量、改善民眾身體健康做出貢獻。

環境保護在當下社會的關注度日趨增高。在王金南看來，目前我國與發達國家在環保方面的差距表現之一是，公眾的環境訴求與公眾的環境投入反差很大。

“每個人都有環境訴求，希望有藍天白云、清潔的水源、干凈的土地，但是真正愿意為此支付成本的人太少了。”王金南舉例說，我們愿意花幾千塊錢買一個空氣凈化器，可如果讓汽油每升漲一毛錢，把這一毛錢抽出來建立北京市大氣污染治理基金，或者去支持經濟發展水平較差的河北治理大氣污染，卻會遭到很多人反對；我們愿意用相對高的價錢買純凈水過濾器、桶裝水，卻不愿意出點小錢或者更多的錢用于污水治理。

 “大家會認為這些都是政府的責任，可世界通行的理念是‘ 使用者付費’。只有當每一位公民都把自己當成環境的建設者，環境保護才能真正實現。”王金南說。

4、建言

寫信給陳竺主席建議農工黨中央就霧霾污染展開調研

 

2007年，在農工黨中央原副主席、原國家環保總局副局長汪紀戎的影響和推薦下，王金南成為一名農工黨黨員。

在農工黨提供的參政議政平臺上，他充分發揮專業優勢，盡可能地多做實事，對農工黨的貢獻不只是直接參政議政，還為農工黨參政議政人才隊伍建設付出了諸多行動。

“重霾之下，人民健康受到嚴重威脅，談何健康中國！重霾之下，天空被灰霾所籠罩，談何美麗中國！重霾之下，連呼吸都不暢通，談何幸福中國！”2013 年全國兩會上，農工黨中央副主席何維在全國政協大會上鏗鏘有力的發言得到了極其熱烈的反響。

這份發言可以追溯到王金南寫給農工黨中央主席陳竺的一封信。

2013年1月，正值北京人大代表會議期間，全國有130 萬平方公里受到霧霾影響，這次的霧霾污染堪稱污染范圍最大、持續時間最長、污染程度最重的一次。

彼時，王金南正作為北京市人大代表參加會議，首都被濃郁的霧霾包裹著，而當時北京市政府工作報告中對霧霾未有提及。憂心環境保護的王金南，會議一結束就給陳竺主席寫了一封信，建議農工黨中央立即展開調研，關注灰霾污染對健康的影響，采取措施治理大氣污染問題。

農工黨中央收到信件后隨即召開了多場座談會并開展若干次調研，在此基礎上形成建議，得到中共中央領導批示，推動了《大氣污染防治行動計劃》的制定和出臺。

農工黨中央在調研過程中對醫院的數據進行研究，發現霧霾期間醫院門診就診人數同比升高百分之二十多，霧霾污染對人民生活造成了嚴重的影響。后又經過多方調研，最終促成了2013 年全國政協大會上何維代表農工黨中央的發言。

這可以說是農工黨中央參政議政歷史上有分量的一筆。

值得一提的是，王金南也非常重視農工黨的人才建設。在農工黨多次會議上，他都強調“參政議政質量提升的關鍵是擁有一批有參政議政能力的專業人才”。

有思有行。務實的王金南給自己定了一項任務：盡可能將更多的專家發展成農工黨黨員，特別是生態環境領域的。

在王金南的辦公室，放著一個裝有農工黨黨章宣傳冊的袋子。每逢出差，王金南就提著它，遇到合適的專家學者，就拿出黨章宣傳冊給他們看，推薦他們加入農工黨。事實證明，此舉收效明顯。中國環境科學研究院一位副院長，就是因為王金南的介紹選擇了加入農工黨。

無疑，這為農工黨在生態環境領域的建言提供了強大的人才支撐。（萬李娜、李可）