對話 | 李佐軍：發揮環保作用促進供給側結構性改革
導讀：“十三五”規劃綱要提出“著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。供給側結構性改革中怎樣體現滿足生態環境需要這一宗旨和目的?如何發揮環保作用促進供給側結構性改革?中國環境報記者與專家進行了對話。
來源：中國環境報
對話人：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍
李佐軍，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長。經濟學博士，博士生導師，研究員，著名經濟學家，人本發展理論創立者。主要研究領域涉及資源環境政策、綠色低碳經濟、改革轉型、宏觀經濟、區域經濟、產業經濟、“三農”問題等。
問
供給側結構性改革與滿足公眾生態環境需要有哪些關系？
答
良好生態環境是供給側結構性改革的題中應有之義，也是評價供給側結構性改革成效的重要標準。
記者：“十三五”規劃綱要將生態環境保護作為供給側結構性改革的方向指引和重要內容，提出“著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。生態環境需要首次與物質文化需要并列，對此您怎么理解？您認為在供給側結構性改革中怎樣體現滿足生態環境需要這一宗旨和目的？
李佐軍：把生態環境需要與物質文化需要并列，是因為隨著人們生活水平的提高、經濟社會的發展、環境污染壓力的加大，人們對好環境的需求越來越大。環境直接影響人們的生活質量甚至健康，因此，良好生態環境是供給側結構性改革的題中應有之義，也是評價供給側結構性改革成效的重要標準。
供給側結構性改革的最終目的是要提高生產率，促進經濟可持續發展，滿足人們的物質需要和生態環境需要。因此，在供給側結構性改革中，一個重要的問題就是，必須將環境質量的好壞納入到評價考核體系當中。包括地方政府、企業，以及每個人的考核評價，都要將其對環境所做的貢獻納入到考核體系之中。這也是供給側結構性改革在制度設計，尤其是干部考核體制設計中需要考慮的問題。
另一個問題就是，在供給側結構性改革中，怎樣將環境因素納入到產業發展中去，作為重要的投入要素之一來考慮產業結構的調整。這也涉及到制度設計問題，比如提高環境標準，通過環境產品交易機制的設計優化產業結構、產品結構等。
記者：正如您所說的，在供給側結構性改革的制度設計中，應該考慮到地方政府對當地環境所做的貢獻。但事實上，目前仍然有地方政府將發展和保護對立起來。如何從根本上改變這一局面？
李佐軍：環境與發展之間，既協調又矛盾。協調主要表現在：一，如果發展的產業是綠色產業、低碳產業、符合環境保護要求的產業，不僅能夠保護環境，還可以促進經濟發展，實現兩者兼容；二，環境保護能夠倒逼綠色技術、低碳技術進步，倒逼產業、產品轉型升級，從長遠來看有利于經濟發展；三，環境保護還可以改善投資環境、吸引投資，促進地區經濟發展；四，環境保護可以改善人們的生產條件，提高人們的健康水平，進而提升人力資本，推動經濟發展。當然，環境與發展之間也存在一定矛盾。比如，提高環境標準，有些行業就不能夠繼續發展，有些限定區域就不能發展工業產業，這樣在短時期內經濟會受到一定影響。
那么，地方政府重經濟輕環保的觀念如何改變？我認為，考核制度是最有效的指揮棒。如果考核制度是以GDP、工業增加值、財政收入為主要考核導向的話，地方政府為了適應這種考核制度，必然要優先考慮經濟發展，而把環保放在相對次要的位置。但如果把考核導向轉向環境保護、民生，地方政府的行為方式就可能會發生相應的變化。
目前我們的考核方式仍然以經濟為主導，所以地方政府仍然把發展經濟放在主要位置。尤其是面對經濟下行壓力，保增長、保就業、維穩定，政府要保證財政維持運轉，可能就不會把環境放在優先的位置，盡管口頭上這樣說，實際執行上也會打折扣。
此外，還有一個重要的因素在于，我國目前的地方政府還不是公共服務型政府，而是經濟型政府。如果地方政府的主要職責是提供公眾服務，而不是承擔經濟發展職責，那么，他們首要關注的可能就是環境保護，因為環境保護是老百姓最關切的公共服務。因此，當前的職能定位仍是地方政府重經濟發展、輕環境保護的重要原因。
記者：那么，地方政府向公共服務型轉變怎樣才能實現？
李佐軍：黨的十八屆三中全會確定的一個重要的改革方向，就是強調要重點推進經濟體制改革，其核心就是要正確處理政府與市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。要推進行政管理體制改革、行政審批制度改革，建立政府權力清單、責任清單、負面清單制度，這些改革都是為了解決政府本身的職能定位問題。
同時，干部考核制度也在進行重大調整。不再以GDP論英雄，逐步建立綠色發展、生態文明建設的考核制度。隨著時間的推移，以及制度的不斷完善，環境保護的前景還是樂觀的。
問
哪些供給側結構性改革任務
與環保相關？
答
去產能、去庫存和補短板任務與環保直接相關。
記者：您曾經著文指出，中國的結構性問題主要包括產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等6個方面的問題。那么，供給側結構性改革是否將直指這些問題？其中的排放結構問題，以及其他與環境相關的結構問題將得到怎樣的改善？
李佐軍：供給側結構改革是指，從供給側入手，針對造成經濟結構性問題背后的制度性矛盾而推進的改革。經濟結構性問題表現為產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等6個方面，這些也都是有待供給側結構改革去化解的問題。
其中，排放結構不合理，是環境領域直接的問題。突出的表現就是廢水、廢氣、廢渣“三廢”，以及二氧化碳的排放比重偏高。而好的排放，如氧氣、水蒸氣排放比重偏低。所以，必須通過供給側結構性改革，降低不好的排放，增加好的排放，促進綠色發展、低碳發展、循環發展，以符合生態文明建設要求。
當然，其他結構也與推動綠色發展、建設生態文明相關，比如產業結構。如果高消耗、高污染、高排放的產業比重偏高，當然不利于環境保護；而如果更多地發展低消耗、低污染、低排放的產業，或者高賦加值產業，就有利于環境保護，有利于綠色發展。
再比如要素投入結構，當前面臨的主要問題是，技術、人才、知識、信息等高級要素的投入比例偏低，而勞動、土地等資源、能源要素的投入比重過高，也就是過去所說的粗放發展。因此，優化要素投入結構，也會降低對環境保護的不利影響。
此外，經濟增長動力結構也與環境保護有一定關系。以前我國過多依賴出口、投資、消費“三駕馬車”拉動經濟增長。如果投資比重過高，勢必對環境資源造成一定影響。當然，其他結構也或多或少與環境保護有著直接或間接的關系。
那么，這些結構為什么不合理？其根源就在于體制機制和制度上的不合理。因此，必須理順體制機制、完善相關制度，這也正是供給側結構改革需要解決的問題。
記者：我們知道，供給側結構性改革有五大任務，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板。去產能可以通過加嚴環保、能耗門檻準入，加強制度建設和加大執法力度等實現。因此有人認為，發揮環保作用促進供給側結構改革，主要體現在去產能這一點上。對此，您怎么看？您認為在其他幾項任務中，環保是否也可以起到相關作用？
李佐軍：供給側結構性改革的五大任務中，我認為至少有3項與環保直接相關，就是去產能、去庫存和補短板。
去產能。我國現在很多過剩產能、落后產能當中就包含了較高比例的高消耗、高污染企業。通過供給側結構性改革，有利于減少高消耗、高污染產能，促進環境保護。
去庫存。當前去庫存的一個主要領域是房地產行業。房地產庫存過高，主要是因為開發過度。而開發過度，又導致土地資源的浪費和環境的破壞。大規模造城運動，特別是開山、拓土、毀田的房地產開發，都會在一定程度上破壞環境。因此，房地產去庫存，在某種意義上也對環境保護有著積極的推動作用。
補短板。我國現在有扶貧短板、環保短板、創新趨動短板、公共服務短板等需要補足。其中，生態環境是補短板中的一個重要部分。
記者：生態環境的短板要補，會不會為環保產業發展帶來更好的機遇？
李佐軍：推動供給側結構改革的一個重要任務，就是要優化產業產品結構，以適應需求結構的變化。優化產業產品結構，需要通過改變存量和增量來實現。一方面，要減少存量。要淘汰低端產業、低附加值產業，高消耗、高污染、高排放產業，沒有國際競爭力的產業，就要通過去產能，或者通過產品和產業結構調整實現。
另一方面，要培育增量。培育高端產業、高附加值產業，符合產業結構轉型方向的產業，具有國際競爭力的產業。尤其要培育符合環境保護要求的，低消耗、低污染、低排放的產業。
節能環保產業本身就是供給側結構改革中積極培育新興產業中的一個重要部分，因此，供給側結構性改革將有利于節能環保產業發展，這是毫無疑問的。
問
如何發揮環保作用促進供給側結構性改革？
答
培育創新型環保企業，增加高級生產要素的投入比重，加快環保領域改革，培育有利于環境保護的產業，解決存量問題。
記者：在當前形勢下，如何發揮環保作用促進供給側結構性改革？對此，您有哪些建議？
李佐軍：環保領域應該在推動供給側結構性改革中大有作為。
首先，培育創新型環保企業。供給側結構性改革特別強調創新趨動，提高效率，增加有效供給。要提高環保企業創新意識、創新能力。通過創新提高效率，減少資源和能源消耗、減少環境破壞，推動經濟健康可持續發展。
其次，增加高級生產要素的投入比重。高級生產要素是指技術、人才、知識、信息等，這類生產要素屬于效率型要素。土地、能源、勞動力等規模型要素只能帶來產量的增加，而效率型要素投入的增加，可以通過提高生產力來帶動經濟發展。因此，在環保領域也要盡可能培育高級生產要素，通過高級生產要素提高效率，而提高效率也是供給側結構性改革所要求的。
第三，加快環保領域改革。供給側結構性改革的核心是改革相關制度，目的是提高效率，增加有效供給。要按照中央部署和要求，推進環保管理體制改革、監管體制改革，實施最嚴格的環境保護制度，實行自然資產產權制度、生態補償制度、生態紅線制度、排污權交易制度等與環境保護相關的制度改革。通過改革，把原來不利于提高效率、不利于增加有效供給、不利于環境污染控制的制度取消、優化或調整。
第四，培育有利于環境保護的產業。培育低消耗、低污染、低排放的產業，這也是供給側改革與環境保護交叉的一個很重要的領域。
第五，解決存量問題。供給側改革去產能、去庫存，都是為了解決存量問題。而去產能、去庫存都與環境保護有關。因此，要加大力度，在與環境保護有關的區域去產能、去庫存過程中，把高消耗、高污染、高排放的行業提前去掉。
記者：“十三五”時期，環境保護工作以改善環境質量為核心。那么，改善環境質量與供給側結構性改革會不會有一些相關性和結合點？
李佐軍：推進供給側結構性改革，目的是為了提高整個經濟的運行效率。增加了有效供給之后，將減少資源能源的消耗、減少對環境的破壞，從而達到提高環境質量的效果。
來源：北極星環保網
治好垃圾是實現城鎮化的關鍵
理性·建設性
馬俊杰/文
垃圾治理是世界各國面臨的難題。這不僅是一個技術難題，也是一個十足的經濟問題。在中國各大城市面對“垃圾圍城”的窘境時，簡單指責環保部門的不作為有失公允。垃圾治理是一個公共物品提供的問題，一方面關系著廣大村民的身心健康、村容村貌、對投資和旅游的吸引力，另一方面則關乎鄉村行政治理、制度建設、財政資源的合理配置。以點帶面，鄉村垃圾治理可以說是推動新型城鎮化的最佳切入點，甚至可以說，治好垃圾是實現城鎮化的關鍵。
在過去三十五年改革開放帶來的經濟繁榮中，最值得大書特書的是中國的城市化浪潮。從建國初期的礦區、兵工、冶煉、化工等工業化伴生的城市化，到近三個十年以來由商業發展和商品、服務的交易帶來的城市化，中國的城市化進程本身就是經濟轉型和產業重組的副產品。
縱觀世界各國的城市化進程，無一不是從工業化大發展到商業組織的經濟結構優化過程。從英國的曼徹斯特的紡織廠，到美國加州的淘金潮，從德國的魯爾區，到法國的洛林區，工業發展帶來人口的聚集，繼而帶來各項公共設施的建立，制度規范的形成，城市得以誕生。城市在人類發展史上的重要意義體現在大幅降低交易費用，帶來規模經濟的可能，推動生產力的發展。
那么多的人口聚居在一起只是城市化的一個方面，城市化的另一個意涵是一套完善的公共物品體系和這個體系背后可預測、可執行、可量度的制度框架。要讓人們和諧共處，僅靠道德約束是不夠的，需要法律；要讓人們心甘情愿為學校、醫院、道路、下水道、自來水廠等公共事業付費，需要稅收；要讓資源最高效地得到配置，提高經濟產出，需要市場。而在這個過程中，尤其是在幾次工業革命之后，眾多工業產品的殘余，也就是一般意義上的垃圾，已經難以由自然環境自行代謝消解，而不得不依托同樣工業化的技術和設備。
在這些技術設施十分發達的城市中，垃圾處理尚且難事一樁，更不要提中國廣大欠發達的農村地區，還不要說很多農村坐落在依山傍水的命脈水源地、山川秀美的優質旅游資源區。這些地方的農村垃圾得不到合理有效的處置，那么知會在短期內危害當地居民的健康、阻礙投資環境的優化，而在長期內產生污染的擴散和積累，貽害后人。
幸而，在我國“十三五”規劃綱要中明確提出要推進新型城鎮化，并加快建設美麗宜居鄉村。我們應該看到，在第十六屆五中全會提出建設“美麗鄉村”的十年間，便利廣大村民的飲用水工程、道路、自來水、休閑健身等基礎設施都有巨大發展，垃圾處理雖有改善，但仍是一個“老大難”問題。在華北地區眾多的鄉村中，生活垃圾隨意傾倒、建筑垃圾分散污染耕地、有害有毒的化工垃圾污染農田、河流、地下水的情況仍很普遍。
在我的故鄉，河北省的一個5000余人口的富裕村里，臨主街而居的人家仍然對生活垃圾隨意傾倒習以為常，且不說夏天的主街上污水橫流、惡臭撲鼻，在北方凜冽的冬天，夜深人靜時倒在街面上的污水板結成冰，讓每一個行人戰戰兢兢。這還是沿海發達地區的農村圖景，隨處可見的垃圾恐怕很容易掩蓋嶄新的公共健身設施帶來的榮光。
走遍歐洲發達國家，每一個令人賞心悅目的小村鎮莫不是整飭干凈、美麗如畫，人口超過一兩千人的村子已經有了城市的模樣：平整的道路四通八達、人們居住的公寓樓環境宜人、路燈明亮、公共空間便利多元、購物區休閑區規劃合理、市政（村政）部門辦事方便、消防安保網絡等設施齊備。農民上樓并不是城鎮化，從農業戶口換成城鎮化口并不是城鎮化，農村自來水開始像城市一樣收取水費并不是城鎮化，甚至，高樓大廈、天橋立交并不是城鎮化。從人口居住真實環境的意義上講，能夠在公正的制度下通過履行公民義務，進而享受公共物品，這才是真正的城鎮化。
有經濟學家認為，未來三十年，中國只需進行兩項改革即可保持中高速經濟發展，一是土地制度的改革，一是推動城鎮化進程，后者則以前者為前提。自上而下的路子如果不夠“接地氣”，不妨采取自下而上的方法：依托完善的教育體系，讓農村的孩子們接受環境教育，繼而帶動他們的家長和親朋，而這個網絡正是中國傳統農村社會的關系網絡；依托集中式基層干部考核機制，將農村垃圾處理列為考核項目中的重點，提高村鎮干部積極性；依托財政補貼體系的既有結構，將農村垃圾處理廠和垃圾物流體系的建設與有效運行作為補貼對象，初步建立起一個體系。做到這些，應鼓勵市場的成分參與到農村垃圾處理的事業中來，產業政策的補貼適當轉向公共物品的提供上來，或許，農村垃圾處理也能成為像前幾年風光無限的光伏產業和風能發電那樣一時無兩的經濟動力。
對城鎮化的理解決定了推動城鎮化的措施，而對問題的理解更為關鍵。城鎮化主旨在于公共物品的提供，與此同時，應避免“公地悲劇”的發生。縱觀我國當下的老大難問題，多涉個人利益與公共利益在資源分配上的沖突，并在公共物品的提供上表現得尤為突出。從農村垃圾治理的問題上，可以看出政府對城鎮化的理解是否以人為本，推動城鎮化的決心是否堅定，和解決問題的方法是否有效。
（作者系天則經濟研究所研究員）
來源：經濟觀察報
