近十年來，在環保基建項目中有65個公開報道的政企違約案例，這集中在污水處理和垃圾焚燒項目。但這僅是冰山一角，企業經常是“打掉牙齒咽進肚”。
最常見的違約情況是政府欠費，縣級及以下政府較多此類;省會城市則主要是因為鄰避運動;地級市則是因處理量與協議不符。
嚴重后果是污染環境。陜西一家污水處理廠污水直排渭河，原因是政府欠費，企業停運。政企雙方甚至對簿公堂。
“沒有人愿意和政府關系搞僵，除非萬不得已。”水務資深人士董智明對南方周末記者表示。
而這樣的“萬不得已”，近年來在環保基礎設施項目中卻屢有發生。最近的是青海西寧，企業起訴政府違約拖欠污水處理費用3000萬元，政企最終翻臉。
上述環境基礎設施項目，主要包括污水處理、垃圾焚燒等。政府以公私合作的模式，在公共服務領域與企業開展合作。對于企業來說，這門生意的明顯特征是，政府付費。而政府能否履約，是項目的最大風險所在。
2015年9月17日，全國工商聯環境服務業商會起草了《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》，劍指政府拖欠企業費用、實際處理量波動大、調價機制備受詬病等六大問題。“企業普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應加強對下級政府的監督和履約檢查。”《調研》如是寫道。
南方周末記者根據公開資料進行不完全統計，檢索到共65個發生違約情況的環境基礎設施項目。涵蓋了東、中、西部地區，包括垃圾焚燒、污水處理等項目類別。其中最早的發生在2004年，最晚的則在2015年10月才見諸報端。
在濟邦咨詢公司董事長張燎看來，這僅僅是冰山一角。在他十余年的從業經歷中，至少三成項目都存在政府違約情況。
對此，《調研》也提到：“環保企業在項目執行過程中傾向于與各地政府維護良好關系，適當妥協讓步以利于項目的長期運營。因此，目前明確以違約形式結束項目的企業并不多。”畢竟，一個PPP項目的建設運營，與政府的合作期將長達25至30年。
“發生違約情況，企業一般會去找領導、跑關系、說情，使用這些非正常的手段來解決。真正被報道、進入仲裁或司法程序的，少之又少。”一位要求匿名的環保企業人士表示。
國家決策層亦看到了這一頑疾。在2014年底發布的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確寫道，政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。
1重災區：污水和垃圾處理
雖然沉疴已久，但所有受訪專家和業內人士均表示，談宏觀的違約表現和原因可以，但涉及具體案例，則是一件比較敏感的事。“畢竟所涉及的對象多是各級人民政府”。
根據目前的條件，南方周末記者對違約情況進行分析。由于僅使用公開報道的案例作為樣本，因此樣本數據并不一定具有代表性，僅供參考。
在65個被檢索到的案例中，2013-2015年的三年間，均發生了十余例，占比都在20%-30%之間。這也反映出，盡管違規案例不少，但始終沒有較好的政企約束辦法。
問題集中在產業化程度較高的環保領域，垃圾焚燒和污水處理里的違規項目共占了97%，但后者明顯多于前者，多了13例。
“垃圾焚燒項目比較特殊，垃圾焚燒項目的收入除了政府付費外，還有發電所得。而其它多數，如污水處理、河道整治、土壤修復，其收入來源有且僅有政府部門的付費。”張燎介紹，“然而，這并不意味著垃圾焚燒項目沒有來自政府違約的風險。不論是發電所得還是垃圾焚燒費，都依賴于充足的垃圾供應量。而垃圾的回收轉運系統是由政府管理的，因而風險依然來自于政府的履約誠信。”
供應量問題同樣作用于污水處理項目，污水管網掌握在政府手中，因而污水量也并非企業可以決定的因素。
如據2015年10月26日《華商報》報道，陜西再生資源產業園區污水處理廠自2014年5月建成后，始終沒有投入使用，成為“曬太陽工程”。企業負責人解釋原因為：無污水可處理。對此，禮泉縣環保局對媒體的回應是，招商情況不理想，外圍管網還沒鋪設完畢。
“政府違約的形式，主要包括前期準備工作不充分、垃圾污水供應量不足、調價困難、不按時足額付費等幾類。”張燎向南方周末記者說。
“吃不飽”的情況，更多發生在地級市。該級別城市的21個案例中，因處理量與協議不符的有8個，約占30%。
在65個違約案例中，按照違約形式分，政府拖欠款項的、處理量與協議不符的、政府前期準備工作不充分導致建設進度延緩的，都各占近三成。另有其中一方單方面毀約、資金周轉出現問題、政府強行霸占環保基礎設施等其他原因，占15%。
“而在實際操作中，政府拖欠款項，包括不足額、不及時付費兩種情況的，粗略統計大約會占到一半。”董智明判斷。
2欠費持久戰
在上述各類違規情況中，最讓企業頭疼的就是欠費。
“聽到小道消息，2015年4至5月份的垃圾處理費已經從上面撥下來了，盡管還有一些程序要走。”2015年11月17日，云南昆明一家垃圾焚燒企業負責人于華對南方周末記者說。
而這句話是有前因的。“從2008年開始投產后，政府就有欠款行為，一直持續到現在。截至目前一共欠費9000萬元。”于華說。而2015年的垃圾處理費目前只收到第一季度。
另外，在該企業與昆明市城管局簽訂的特許經營協議的補充協議上，垃圾處理費被明確寫為90元/噸，而企業實際所得垃圾處理費不足70元/噸。
除了上述情況，政府或不足額付費，或不及時付費的情況，還有很多：根據公開資料，遼寧大伙房水庫上游污水處理廠，被拖欠費用1300萬元;河南安陽市波宗村污水處理廠，被拖欠費用2816萬元;福建明溪縣城區污水處理項目和生活垃圾無害化處理項目，被拖欠1300萬元
有的甚至達數億金額之巨。2015年9月10日，中原環保發布公告，公司于9月8日收到鄭州市財政局拖欠的污水處理費4.39億元。
根據董智明的經驗，政府一般不會直接說不付費，多是拖著。“財政困難，暫時沒錢支付，再等等”“過段時間會有專項資金來，到時候一定解決”“現在有一點資金了，先把前幾個月的結了，剩下的下次再說”
不過，在政府看來，企業亦有不當行為，常見的是污水、垃圾等處理結果不達約定標準，而如青海西寧的案例中，則是上級部門文件與當地政企合同約定不同造成的。
根據65個公開案例的統計分析，政府拖欠款項多發生在縣級以下政府，縣級以下的17個違約案例中，有7個是因為政府欠款，高達41%。其次是省會城市，占省會案例的29%。地級市的比例為22%。
“相較大中城市而言，縣級財政更容易出現財政資金困難問題，且契約精神相較大中城市也更差，因而欠款問題占比更大。”上述匿名企業人士分析，“相對的，大城市由于民眾受教育程度高，對于垃圾焚燒等項目的敏感度也更強，所以多發生鄰避運動，影響項目建設進程。”
根據南方周末記者統計，省會城市及直轄市中，因建設進程延緩導致違約的占到43%。
3政企扯皮之后
“企業經不住這樣一直耗下去，成本總是剛性的。可以拖欠職工幾個月工資嗎不能;可以拖欠幾個月水電費嗎不能;可以拖欠幾個月稅費嗎不能。”上述匿名企業人士說道，“一般企業會嘗試盡了各種方式，無效之后，才和政府撕破臉。還有很多委屈，都是打掉牙齒咽進肚的。”
嚴重后果是污染環境。2015年2月6日，陜西三原玉龍污水處理公司的設備停止運行，三原縣城每日3萬噸污水直排入渭河支流。而據污水處理公司對媒體表示，是因為污水處理費無法及時收到，導致企業正常運轉的資金鏈斷了。由于無法按時還款，企業的污水處理系統主控電腦被債權人扣押，企業不得不停止運行。
隨后，三原縣環保局對該公司不正常運行、逃避監管的違法行為，移送公安機關并對其負責人予以拘留。后雙方甚至對簿公堂。
而在大中城市，常見的是鄰避運動。張燎多年前曾受江蘇一地政府委托，參與生活垃圾焚燒項目。因為群眾反對，項目一拖三年，導致協議無法履行。每拖一年，社會投資方都會承受巨大損失。
“這也并非政府愿意看到的結果。”董智明認為，發生此類問題，企業也應該多加理解。
“對于此類與當地公眾溝通的責任，具體由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。”《調研》中如是寫道。
政府違約拖欠企業款項，或長期未按照協議所載的條件提價，或垃圾、污水量不足，導致環境基礎設施服務企業經營困難，致使垃圾、污水停止處理或處理不合格。而由于企業處理停滯，原本尚存一絲可能的處理費用，也變得不可能，這樣又加劇了企業的經營困難，形成惡性循環。
而源源不斷產生的垃圾和污水，則無法得到妥當處理。“損害的最終是環境，扯皮的是政府和企業。”董智明認同上述惡性循環的模式，并這樣總結。
4“這是整個社會的問題”
“問題一直存在，而地方政府部門履約能力和意識的提升，卻非一朝一夕能夠解決。”多位受訪者均這樣認為。
《調研》給出了籠統的回答：需進一步完善交易結構、監管架構等規范性和可操作性的配套政策，以約束地方政府及企業的違約行為。
盡管如此，張燎則認為仍可以做些技術性的改進：“比如政府部門將雙方的權利義務關系進行詳細的梳理，厘清設計責任和風險邊界，如定價成本和服務價格涵蓋的范圍等。”
對于具體的污水、垃圾供應量不足問題，董智明表示，應該強化項目前期規劃設計和保底或基本水量制度。企業投資完成后，不論是否有水進廠，政府都應該以70%的保底水量進行結算。這樣至少可以覆蓋或部分覆蓋企業固定投資成本。
“我認為，像這樣的項目，好的辦法是：合同條款應該向社會公布，接受公眾監督。畢竟這筆錢都是來自納稅人。”中國城市建筑設計研究院總工徐海云對南方周末記者說。
亦有觀點認為，企業在違約中也應承擔一定的責任，存在違約行為的并非只有政府。“一個巴掌拍不響，違約是雙方的。”北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥對南方周末記者表示，“如果說政府違約，其實社會資本違約的情況也很嚴重。例如惡意搶標，中標后迫使政府漲價等行為。”
徐海云亦對于雙方承擔責任的說法表示認同。徐海云認為，有些時候，是企業違約在先，政府違約在后。
“而目前，最后的結果就是，雙方相互不信任，最終出現摩擦，甚至交叉違約。”金永祥說，“契約意識差，這并不是環境基礎設施項目的問題，而是整個社會的問題。”
環保基建成潮流 政府違約成疾：環保企業難念政府經
