“多規合一”試點工作雖說去年年底剛啟動，但是，全國各地探索“多規合一”熱情高漲。除了國家試點之外，許多地方也在主動推進這項工作。

　　針對一些地方實施“多規合一”過程中出現的突出問題，本報記者采訪了同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建教授和武漢大學環境法研究所所長秦天寶教授。

　　解決多元利益沖突

　　建立跨部門合作協調機制

　　目前，我國各領域規劃存在種類過多、內容交叉重復、審批和監管效率低下、缺乏銜接、標準不一甚至相互矛盾等問題，諸大建表示，這主要是我國體制上條塊分割、部門職責不清造成的，經濟、社會、環境、空間的多元利益沖突，需要政府對治理結構進行改革。

　　從最初的城市空間規劃和土地利用規劃的“兩規合一”，到經濟社會發展規劃、城市空間規劃與土地利用總體規劃的“三規合一”，直至現在的“多規合一”，“這反映的就是政府治理結構的變革，其實質是推進國家治理體系和治理能力現代化”。諸大建指出。

　　2014年，中央全面深化改革領導小組把推進“多規合一”試點確定為經濟體制改革和完善生態文明體制的一項重要任務。試點地區的城鎮化發展最終形成一本規劃和一張藍圖，而這本規劃、這張藍圖將涵蓋當地經濟社會發展、主體功能區建設、城鎮建設、土地利用、基礎設施和生態環境等內容。

　　諸大建解釋說：“對于編制中長期發展規劃、戰略規劃，‘多規合一’很重要，因為這需要把多個部門集合起來，打通彼此間的圍墻，建立起跨部門對話協調機制。”

　　對于“多規合一”中的“一”，諸大建特別強調：“這項工作的‘一’，不是誰有話語權的問題，可以有召集人，但是不應由哪個部門來主導，更不能在一個部門里搞出一個小而全的機構，制定出一個包羅萬象的規劃，而是要通過多個部門之間的合作，共同編制內容協調的綜合性規劃。”

　　秦天寶對此也持相同觀點，并強調實施“多規合一”，一定要建立部門協調機制。

　　突出規劃環評統領作用

　　建立法律保障制度

　　實施“多規合一”，理順多項規劃之間的關系很重要。

　　“‘多規合一’的理論基礎是可持續發展的3根內在紅線：環境底線、社會底線和經濟底線。可持續發展由3個圈組成，最大的是環境圈，社會圈次之，經濟圈最小，也就是說，環境總體規模制約社會、經濟規模。”諸大建說。

　　他指出，現在實施“多規合一”，做規劃時，資源、環境、生態規劃應排在首位，先要確定不能開發的紅線，包括資源紅線、排放紅線、生態紅線、空間紅線等，這是一種倒逼機制。過去，經濟、社會項目是自變量，資源、環境是應變量。現在，我們先要確定資源環境邊界，在邊界內提高質量，即資源環境成為自變量，經濟、社會項目成為應變量。

　　說起理順規劃間的關系，就不得不說一下規劃環評應發揮的作用。

　　秦天寶認為，規劃環評應起到統領的作用，規劃環評范圍要比以前更廣，要從綜合生態系統管理的視角切入。這是目前國際上比較新的一種理念，不僅要評價環境要素，還要評價環境要素、自然資源、生態系統等之間的關系，要綜合考量對其影響。只有從原來的末端預防走向源頭控制，從割裂走向統合，才能有效避免出現規劃各自為政的現象。

　　如何才能更好地推動“多規合一”工作？

　　秦天寶指出，首先要完善立法。目前，我國經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環保等單行規劃，都有單行法依據，但相互間存在重疊、沖突，需要統合，要通過立法來解決。“多規合一”理想狀態就是形成單一的綜合規劃，目前實現這一目標尚有難度。現階段可以用統一、綜合和整體的規劃理念指導各單行規劃的制定，實現“實質性”的綜合規劃。

　　其次，要建立中立的專家咨詢機構。秦天寶說：“這個咨詢機構的專家既要有一定的部門代表性，又要超脫于各個部門，其作用就是為各個部門制定相關規劃提供技術支撐。對于各項規劃，專家要秉承中立、客觀和科學的立場，以綜合生態系統管理為指導，對原則、標準等進行統一規范，解決規劃間存在的沖突甚至矛盾的地方。”

　　他還強調，公眾參與機制不能少，公眾能從自身角度，在規劃、決策前期發現一些問題，要積極看待公眾參與的作用，合理地制定規劃，才能有效推動“多規合一”的實施。

　　借鑒國際經驗

　　運用綜合生態系統管理

　　我國目前開展的“多規合一”工作，秦天寶認為，體現的是綜合生態系統管理的理念。因為所有規劃的指向對象在很大程度上是競合的，也就是針對相同的生態系統或其組成部分，不同的規劃有不同的要求。因此，在競合的前提下，各項規劃很容易從物理、功能方面割裂對待生態系統。

　　在這一方面，國際上一些國家的做法值得我們借鑒。

　　例如，美國的《環境基本法》、法國的《環境法法典》、瑞典《環境保護法典》中的《自然資源管理法》等，都是運用綜合生態系統的理念來統合相關的規劃。

　　據了解，澳大利亞在這方面的經驗很有代表性。《澳大利亞政府間環境協定》力求避免各級政府之間在包括規劃在內的環境保護職能重疊，建立一種在規劃問題上合作的有效機制。

　　秦天寶認為，我國實施的“多規合一”，已是運用綜合生態系統管理理念的一種體現。在制度保障方面可以借鑒國際的經驗，通過法律、法規來完善，尤其在立法方面，可以先行先試，推動這一工作更好地開展。

 

規劃環評應起統領作用