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黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，提出了建設美麗中國的宏偉目標。十八屆三中全會提出必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。李克強總理2014年的《政府工作報告》按照十八屆三中全會的要求，對今年加強生態環境保護、建設生態文明的美好家園做出了重大安排，提出要出重拳強化污染防治，推動能源生產和消費方式變革，推進生態保護與建設，要用硬措施完成硬任務。李克強總理提出“要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”，凸顯了政府加快污染防治的堅強決心，并指明了嚴格防治污染、保護生態環境，促進生態文明建設的戰略路徑。 一、生態文明建設關系人民生活，關乎民族未來 對我國生態文明建設目標的直觀理解，就是我們不但要在本世紀中葉實現現代化、達到中等發達國家的發展水平，使所有人都享受到現代社會豐裕的物質文化生活，而且能夠同時保持藍天白云、擁有綠水青山。追求美好生活，是中華民族千百年來的夢想，是每一個當代中國人的正當權利，也是未來中華民族子孫后代的正當權利；建設美麗中國，達到人與自然和諧，實現中華民族永續發展，就必須推進生態文明建設。 嚴峻的現實是，經過60多年現代化建設、特別是近30多年高速的經濟發展，我們在創造出人類歷史上最大規模的工業化、現代化進展奇跡的同時，也使先行發達國家數百年積累的環境問題在我國被擠壓到短時期爆發。在我國人均GDP進入上中等收入國家行列的同時，一些地方連喝上干凈水、呼吸清新空氣、吃上安全食品等基本要求都得不到完全滿足，而且還可能會影響未來的發展空間。 為了保障最廣大人民的包括生態環境權在內的利益和福祉，黨的十八大把生態文明建設納入了我國現代化建設“五位一體”總體布局，強調了生態文明建設的突出地位和重要作用。十八屆三中全會關于全面深化改革若干問題的重大決議中，更進一步對加快生態文明制度建設做出了部署。 二、推進生態文明建設，必須建設系統完整的生態文明制度體系 十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。生態文明制度是我國現代國家治理體系的重要內容；建立和完善生態文明制度，是我國國家治理體系現代化的重要組成部分；提高生態環境保護能力、實現中華民族永續發展，是我國國家治理能力現代化的重要方面。 生態文明制度體系覆蓋資源利用全過程，涉及生產和消費的各方面，我們需要從多角度理解我國生態文明制度的完整內容：從制度直接規范的領域看，我國重點建設的生態文明制度包括自然資源產權制度和用途管制制度、主體功能區規劃制度、資源有償使用制度和生態補償制度、生態環境保護制度。從對生態文明建設的推進環節看，我國生態文明制度包括決策制度、評價制度、管理制度、考核制度四個方面。從生態文明制度的表現形式上看，生態文明制度包括生態文明的法律、法規、標準，體制、機制、程序，實施動力機制等。 三、現階段生態文明建設的重點是加大污染防治力度，加快完善環境監管體制 在資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢下，當前生態文明建設的重點工作是加大污染防治力度，生態文明制度體系建設的重點是加快完善環境監管體制，有效實現“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”。 針對環境惡化嚴重影響人民健康生活、民眾要求改善環境質量的呼聲日漸強烈的情況，黨中央國務院進一步加大了節能減排和污染防治的力度。從治污減排的力度來看，過去十年我國的環境污染防治力度不斷加大。污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06%，穩步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。工程減排進展迅速，火電脫硫機組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%。在此推動下，二氧化硫排放總量自2006年以來處于下降態勢，氮氧化物在2012年出現了有統計數據以來的首次下降，預計將保持下降態勢。針對大面積霧霾頻發的問題，國務院于2013年9月出臺了《大氣污染防治行動計劃》，部署要抓住調整產業結構、控制煤炭消費總量、控制汽車尾氣排放和城市揚塵等各關鍵環節，多種措施協調治理大氣污染。李克強總理今年的《政府工作報告》，進一步明確了2014年淘汰燃煤小鍋爐、推進燃煤電廠脫硫改造、淘汰黃標車和老舊車輛，發展清潔生產等一系列具體要求，布置了土壤修復、農業面源污染防治等一系列重大任務。 李克強總理強調污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企業、公眾共同參與新機制。從生態環境保護的長效機制建設看，應盡快建立有效的環境監管體系，實現途徑是制度建設和觀念改變同步，立法規范、國家強制、市場激勵、人民監督并舉。從國家治理體系和治理能力現代化的視角看，當前加強環境監管，必須加強法治建設，強調政府監管權力法定、決策和執法規范和透明。健全依法監管的程序，完善監管機構的內部控制機制，健全“自上而下”的內部問責機制。通過推動環境監管信息公開，監督企業排污行為的同時，監督環境監管機構的履職狀況，形成促使企業守法、促使監管機構有效履職的社會壓力，形成“自下而上”的外部問責機制。 四、生態文明建設是一個長期過程，應理性看待我國環境污染形勢與環境保護工作 我國處于工業化、城鎮化快速發展的階段，政府的環保工作一直伴隨這一過程。一方面，在快速工業化、城鎮化的過程中，發達國家一二百年發展歷程中遇到的環境問題在我國集中爆發，我國環境污染呈復合型特征。另一方面，在借鑒發達國家經驗、政府高度重視環保問題的背景下，我國環境污染防治也呈“擠壓式”特征。現階段我國污染防治和環境保護工作異常復雜，需要客觀分析、理性看待。以大氣污染為例，大面積、長時間的霧霾天氣反映出當前我國大氣污染形勢極端嚴峻。公眾的直觀評價是，政府大氣污染防治不力、不作為，才有今天之惡果。但是，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時序以及同經濟增長水平的關系，我們認為我國大氣污染防治的行動和政策并不滯后。相對我國經濟發展階段，我國大氣污染防治工作實際是“提前了”。1997至2012年之間，113個重點城市可吸入顆粒物（PM10）的年平均濃度下降了約40%，從145微克/立方米下降到83微克/立方米。目前的大面積霧霾，同時受超大人口規模和較高人口密度、超高速度工業化、以煤為主的能源結構、超高強度使用化肥、乘用車爆炸式增長、特殊地理和氣候條件等多種因素疊加的影響，呈典型的復合型污染特征。我們急需加快科研工作，弄清霧霾形成過程以采取更有針對性的防治措施。 環境質量顯著改善是生態文明建設取得實效的重要標志，但也是一個長期的過程。仍以大氣污染防治為例，西方發達國家普遍從20世紀70年代開始強化大氣污染防治。在發達國家基本完成工業化的前提下，實現主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減80%—90%，實現城市空氣質量顯著改善，也花了大約30年左右的時間。如果參照這一經驗，從現在開始，我國進一步加大污染防治力度，實現全國城市空氣質量明顯好轉可能需要20—30年的時間。這意味著，公眾對良好空氣質量的期待和大氣污染防治實效之間的差距和矛盾將長期存在。即便是采用較為“激進”的減排方式，也難以在短期內取得立竿見影的效果。這需要全國人民對我國污染防治的長期性艱巨性有充分的認識，要有共同努力打持久戰的準備。 （作者為國務院發展研究中心研究員） |
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