建立排污權交易市場 需沖破利益重圍 江蘇省不久前首次達成排污權交易的市場化競價買賣

我國的排污權交易試點工作至今已開展近20年，但是這項環(huán)境政策試行多年后仍未成為一項法律制度。排污權交易制度起源于美國，并帶來了巨大的經濟效益和社會效益。據(jù)美國總會計師事務所估計，排污權交易制度從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進了環(huán)境改善，并節(jié)約了近20億美元治理污染的費用。之后，德國、英國、澳大利亞等國家相繼進行了排污權交易實踐。

然而，自從我國引入排污權交易的理論、案例，以及歐美國家的管理思路以來，國內的一些法律、環(huán)保領域的專家學者和政府管理部門的官員，提出了很多在我國試行排污權交易的利弊分析、試點方案、制度設計等多方位的研究和探討。但是，仍然沒能使排污權交易成為我國一項新的環(huán)境管理法律制度。

排污權交易為何未能在我國落地生根？到底難在何處？筆者認為，排污權交易制度是西方國家在探索環(huán)境問題市場化解決機制的過程中確立的一項法律制度，帶有很重的實用主義色彩。這一制度的設計為解決日益嚴峻的環(huán)境問題提供了另一種思路。排污權交易在我國能否真正生根、結果的根源，取決于地方政府有關部門，尤其是手握行政許可權和監(jiān)管權的政府官員對排污權交易的正確認知，從而在試行或者實施中，認清區(qū)域差異，突出利益重圍，切實轉變觀念，創(chuàng)新環(huán)境管理。

首先，應該認識到排污權交易制度的市場經濟屬性。行政過度干預將會干擾這項制度的社會公平性和公正透明。有些政府管理人員極力反對實行排污權交易的市場化，而熱衷于協(xié)商轉讓排污權。持這種觀點的人認為，排污權交易的市場化會使排污權交易失控。事實上，這種理由的根源來自于長期以來的官僚利益潛規(guī)則。

確實，要把一項實權在握的許可權移交給市場，是一種深刻的行政管理改革，而改革必然會有陣痛，但是必須忍受，否則免談大力推進排污權交易。一些人之所以擔心失控，其實是一些部門或個別官員擔心失去對排污企業(yè)的控制權，抑或還潛藏著排污權尋租心理。因此，排污權交易管理中，應該重視分級市場的管理，逐步取消初始排污權行政許可的分配，使排污權交易實實在在地進入資源權益的市場化運營。

第二，應該唯實而不唯上，大力推動排污權交易的市場化管理，藉此以實現(xiàn)建設項目環(huán)境管理實行環(huán)境影響評價法定制度的獨立性。近年來，社會公眾越來越關注建設項目的環(huán)境影響評價，關心環(huán)境質量狀況，要求環(huán)保部門公開建設項目環(huán)境影響評價審批意見的呼聲也越來越多。但是，在有些地方，有的環(huán)保部門和管理人員已經習慣于把排污權許可的指標，違規(guī)甚至違法“撥”給首長項目或者形象工程，而無視這些工程是否通過了環(huán)境影響評價。而實行排污權交易的市場化管理，可以轉變一些管理部門唯上級領導是從的不良作風，把公眾對建設項目排污信息的知情權公開給社會。這樣不僅得民心，而且會增強政府在環(huán)境保護領域的公信力。

第三，應該切實轉變環(huán)境管理方式，大膽實踐、大膽創(chuàng)新，大力推進排污權交易試點。排污權交易是一項系統(tǒng)而長遠的工程。實施排污權交易，涉及市場主體、權益確權、交易區(qū)域、合理定價、監(jiān)管機制等問題。當前，很多專家學者呼吁立法機關盡快為排污權交易立法。這是基于在我國早日實行排污權交易的急切期盼。然而，在我國需要立法而尚未立法的行政管理內容并非只有排污權交易，很多改革試點都是在尚無法可依的情況下進行的，同樣取得了不菲的成效。因此，作為一項政府社會管理的改革，當前和今后，排污權交易試點同樣應該大膽、謹慎、勇敢地向前。

目前，一些地方環(huán)境管理部門擔心實行排污權交易后，會出現(xiàn)違法排污帶來的管理難題。對此，實施排污權交易后的環(huán)境行政管理，其重點應該放在進一步提高監(jiān)控手段的高技術性、可靠性、客觀性和科學性。同時，隨著社會生態(tài)文明程度和企業(yè)承擔社會責任自覺性的提升，必將形成環(huán)境道德的社會規(guī)范，公眾關注環(huán)境質量的社會監(jiān)督義務也將增強。環(huán)境管理部門此時可以把工作重點轉移到研究探索如何激勵排污企業(yè)轉型升級、積極減排，如何加強環(huán)境監(jiān)督的法治化，如何通過市場調節(jié)來懲罰違法、違規(guī)排污行為，避免排污權交易造成區(qū)域排污布局調整的缺陷，設計出符合社會發(fā)展的環(huán)境行政管理模式。

筆者以為，應該辯證地看待排污權交易這一新生事物。特別是在我國不斷深化的市場經濟條件下，要重視環(huán)境容量資源優(yōu)化配置的復雜性和艱巨性。尤其是在經濟相對發(fā)達區(qū)域，應當積極避免資本向能耗高、污染重的企業(yè)流轉和出現(xiàn)產業(yè)布局同構性的情況，大膽探索建立排污權交易市場。