EOD模式引領：破局“錢”困境，探索產業與生態融合發展的新路徑
“在探討如何突破“錢”的困局時，我們不得不提及EOD模式，這是近年來備受關注的一種新型項目模式。”9月6日，北京萬庫信息咨詢有限公司（以下簡稱“北京萬庫咨詢”）總法律顧問劉敬霞在“2024上海水業熱點論壇”上介紹了EOD模式引領：破局“錢”困境，探索產業與生態融合發展的新路徑。
劉敬霞
劉敬霞透露，截至八月底，國家已發行5.4萬億國債，其中2.3萬億用于償債，3.1萬億補充財政。此舉引發水務行業關注，因運營多依賴財政撥款，但債務問題仍存疑慮。同時，生態環境部工作獲肯定，環境改善顯著，但農村等問題被忽視。
EOD模式自2020年試點，2023年開始進入常態化申報，2024年申報量增大。該模式的操作、生態環境問題的范疇、關聯產業界定及資金問題是關注焦點。EOD項目合同簽訂是關鍵，需確保公平、合理及可執行性。
破解“錢”的困局：EOD模式引領生態環境治理新篇章
城市污水處理成效顯著，但仍有部分水體不達自然水體標準。因此，確保水質斷面穩定達標成為關鍵問題。
生態環境部為應對挑戰，探索踐行EOD模式，通過產業發展資金解決生態環境治理投入成本問題。但EOD模式也面臨一體化實施難點，需要專業的產業團隊高度協同。
同時，EOD模式旨在通過合理利益分配，使生態環境治理成果賦能產業，促進產業增益覆蓋還本付息可持續發展，惠及更廣泛社會群體。
EOD模式是美麗中國建設的有效路徑。國家出臺的EOD模式的核心依據有六個關鍵文件，其中第四、五個尤為關鍵。第五個文件即2024年開年發布的《EOD模式導則》，由生態環境部、國家發改委、中國人民銀行、國家金融管理總局辦公廳聯合發布，強調金融機構對生態環境保護的支持。第六個是依申請公開文件。完成了EOD模式規則體系的建立，強調按既定方案落地推進實施。
EOD項目入庫難題與解決方案：從生態環境問題到產業導向的實踐探索
劉敬霞強調EOD項目需入庫挑戰大，涵蓋國家、省、市多級別庫，如江蘇、福建、浙江等省庫外還有地級市庫。項目難以入庫影響金融機構貸款，對此，劉敬霞分享了一些思考和看法：
1、 可行性研究至關重要
啟動EOD項目時，需通過詳盡調研，論證項目是否適用EOD模式。這一過程關鍵在于識別突出生態環境問題，這些問題異于常見水處理項目（如城市污水處理廠）。
2、合理調整生態與產業比例
確定生態環境問題后，挑戰在于找到關聯緊密且營利性好的產業。識別潛在產業后，驗證其關聯性及經濟潛力，調整生態與產業比例，避免失衡。進行財務測算確保項目可行，實現產業與生態雙贏。
3、審核編制項目方案
隨著可行性研究的深入，編制項目方案并進行審核，最終項目入庫后，此后政府通過競爭選擇實施主體，簽訂EOD項目合同。此合同成為金融機構貸款的重要依據，因項目已入庫，融資問題易得以解決。
4、建設實施及運營維護
項目將經歷建設實施至運營維護階段，公共設施到期移交，產業內容保留。此流程確保項目順利推進，既解決生態環境問題，又推動產業可持續發展。
EOD項目生命周期管理：挑戰與策略
在EOD項目的生命周期管理中，政府或企業需具備高度的積極性，以促進項目順利推進。在前期策劃階段，關鍵在于解決政府所關注的問題，從而調動其積極性。此外，生態環境與關聯產業的協調，以及要素保障如土地、碳指標等問題也是不容忽視的難點。
環保與產業融合面臨專業差異挑戰，方案設計需確保資金平衡，精確計算產業收入與盈利點。值得注意的是EOD項目立項流程特殊，如浙江地區入庫時可研不用蓋章，立項后置，純企業投資項目。
EOD項目關注的是水質問題，不同于水利部門的河道治理，環境部則聚焦整治入河排口，農村環境污水治理、點源污染、面源污染、內源污染防治，收集管網。發達地區重視生物多樣性保護。評估南方水生態時，水質若佳，可重點考察生物多樣性指標。
關聯產業方面，營利性差的內容實施困難，如生態康養文旅項目的營利性不確定，因金融機構不易支持而受阻。項目選擇需重視盈利性，確保經濟效益。
需平衡債務與收益，地方政府尤為關注隱性債務挑戰，試點階段的有些項目由于體量過大盈利模式面臨挑戰，可能考慮退出部分項目。由于設計院等機構不參與投資，因此組建EOD投標聯合體需謹慎考慮成員與合作模式。項目參與者需深入思考這些問題。
EOD項目合同制定與甲方識別：平衡公益與市場，探索市場化融資路徑
EOD模式在今年初出臺的美麗中國建設意見中被明確肯定，旨在調動政府、金融機構的積極性，增強新動能。關鍵在于項目收益，需將生態保護轉化為經濟效益。商業模式不清晰的EOD項目融資難，因金融機構擔憂盈利不確定，體量大、組合復雜的項目往往難以融資、無法落地。
中標后，需要簽訂合同，但EOD的規則中缺失了核心的EOD合同部分。盡管很多EOD項目入庫、招標中標已完成，但合同的重要性不容忽視。
EOD模式與特許經營及PPP新機制存在顯著差異，它結合了公益性與市場性內容，使得合同制定過程顯得尤為復雜。核心問題在于公共設施的未來移交與產業內容的永續持有之間的平衡。
根據導則要求，項目申報主體通常為地級市或符合條件的區縣人民政府。然而，在實際操作中，人民政府往往不會直接擔任采購主體或合同主體，而是需要確定與產業密切相關的部門來負責項目的招標與簽約。
例如，文旅項目可能由文旅部門牽頭，農業項目則由農業部門負責。因此，正確識別并確定項目合同的甲方至關重要。
對于EOD項目，公眾普遍存有一個疑問：既然政府不提供資金支持，為何還要進行干預？只有激發政府的積極性并解決其面臨的問題，項目方能得以啟動并持續進行。而且，在EOD的運作模式中，存在一項明確要求，即政府在前期不投入資金，在后期也不提供補助。因此，項目必須轉向市場化路徑，以尋找解決之道。
流域治理項目案例：EOD模式助力綠水青山變金山銀山
劉敬霞分享了北京萬庫咨詢流域治理項目案例。這個項目從設計、實施到組織管理都經過了精心策劃。
首先，項目團隊識別了流域內的水環境問題，并據此設定了明確的目標和指標。在環境治理方面，針對內源污染問題，項目采取了河道生態清淤和人工濕地建設等措施。同時，結合到當地獲客充分、發展強勁的旅游資源，還開發了生態戶外等相關活動。
在產業開發方面，項目團隊利用治理后的清水資源，發展了高附加值農產品種植，確保了好水種出好作物。此外，項目還在附近建設了一個清水生態管理中心，以便更好地監測和管理水質。
這些措施不僅解決了環境治理的問題，還通過開發高附加值農產品，進行深加工，暢通大平臺銷售渠道，發展優勢生態文旅等產業，獲得政策性金融機構優惠支持，實現項目的可持續運營。同時，通過這一項目的實施，還解決了地方政府招商引資難題，使政府清晰認識了擁有的優勢和資源，有效地提供項目落地的要素保障，企業明確了項目邊界和責任范圍。
因PPP機制下不允許本級的國有企業去做投標的主體，但EOD（生態環境導向的開發模式）項目中，本級的國有企業可以參與競爭并成為投資主體，這樣不僅能夠更好地承擔治理責任，還能夠實現生態效益和經濟效益的雙贏。通過EOD項目的實施，可以成功地將綠水青山轉化為金山銀山。
