城市是我國人口最密集、社會經濟活動最集中的區域，也是資源能源開發利用強度大、污染排放集中、生態環境問題集中的區域，是美麗中國建設的重點與難點。《實施方案》明確要深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，貫徹人民城市理念，聚焦城市生態環境重點領域和突出問題，有序推進各地以城市為載體探索美麗中國建設路徑，支撐美麗中國先行區建設，實現高水平保護、高質量發展、高品質生活、高效能管理，明確了美麗城市建設的基本指向。

城市是美麗中國建設的關鍵環節和重要載體。2023年末，全國城市個數達到694個，我國地級以上城市常住人口達到67313萬人。其中，常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個。2024年，我國城鎮人口占全國人口的比重（城鎮化率）為67%，比上年末提高0.84個百分點，全國9.44億人口生活在城市，城鎮化仍處于快速發展階段。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告及相關研究顯示，城市只占地球表面不到2%的面積，其經濟總量卻占全球GDP的80%，其能源消耗量約占全球能耗總量的67%—76%，所產生的CO2排放量占全球排放總量的71%—76%。我國城市城區面積占全國2%，聚集了全國40%的人口、60%的經濟總量和70%的服務業。

城市是我國生態環境保護治理的重點。我國的環境保護工作從城市起步，“六五”以來，環境保護工作從工業集中、人口聚集、“三廢”問題突出的城市地區起步，以重點城市為抓手推動全國生態環境保護。黨的十八大以來，我國以京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、成渝城市群等為重點，全面加強城市生態環境保護治理，取得顯著成效。2023年，全國地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度為30微克/立方米，優良天數比率達85.5%，全國地表水水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為89.4%，地級及以上城市黑臭水體基本消除，不少城市黑臭水體變成了城市綠道、景觀河、生態河，受污染地塊風險有效管控，一批工業遺址蝶變為主題公園。我國城市建成區綠化覆蓋率提高到42.69%，城市人均公園綠地面積提高到15.29平方米。297個地級及以上城市全面實施生活垃圾分類，居民小區平均覆蓋率達82.5%，一批城市推進“無廢城市”建設，城市人居環境明顯改善。

城市生態環境與美麗中國建設目標仍有較大差距。目前，我國仍有1/4的城市空氣質量尚未達標，PM2.5濃度距離25微克/立方米的美麗中國建設要求還有差距。排污口排查整治工作還未完成，縣級城市黑臭水體仍在持續攻堅。城市環境基礎設施不完善，2023年全國城市污水收集率剛剛達到73%，綠色建筑面積占總面積比例不到1/5。河南鄭州“7·20”特大暴雨等極端天氣、污染泄漏等突發環境事件對城市生產生活安全穩定威脅加劇，應對氣候變化、提高城市生態安全保障能力任務更加艱巨。2035年，我國城鎮化基本完成，城鎮化率達到70%以上，超過10億人口生活在城市，全國國土開發強度將控制在4.8%以內，城市發展綠色轉型任務艱巨，資源環境約束趨緊，城市發展韌性和抗風險能力不足，城市居民對優質公共服務、生態環境、健康安全等方面需求日益增長，城市治理能力亟待增強。

以美麗城市建設為載體探索美麗中國實踐路徑。《實施方案》提出，將城市作為典型單元，探索創新全面推進美麗中國建設的實踐模式和實施路徑，明確到2027年推動50個左右美麗城市建設取得標志性成果，成為美麗中國先行區建設示范標桿，到2035年，實現美麗城市建設全覆蓋。城市經濟社會發展最活躍、管理手段最多樣、體制機制創新能力最強、科技技術水平最發達，是探索示范美麗中國建設最活躍區域和最重要的載體。黨的十八大以來，各地區積極推進美麗城市建設實踐，取得豐富的經驗，2013年杭州市委、市政府落實習近平總書記關于杭州要建設美麗中國樣本的重要指示要求，制定實施美麗杭州建設規劃綱要，建設生產美、生活美、生態美的美麗杭州。深圳市落實建設中國特色社會主義現代化示范區要求，制定深圳率先打造美麗中國建設典范規劃綱要，以“六個標桿一個窗口”，建設現代化美麗深圳。廈門、寧波、煙臺、青島、廣州、三亞、福州、成都等一批城市制定了各具特色的美麗城市規劃，完善實施機制，全面推進美麗城市建設，探索積累了豐富經驗和成功模式。

習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，以綠色低碳、環境優美、生態宜居、安全健康、智慧高效為導向，建設新時代美麗城市。美麗城市建設是一項系統工程，涉及經濟發展、城市建設、生態環境保護和城市治理等方方面面。《實施方案》明確了五個方面的重點任務，將綠色低碳發展的理念貫穿始終，堅持生態優先、節約集約開發利用，強化保護和治理修復，不斷改善人居環境質量，讓城市更加宜居美麗。

一是堅持全方位推進綠色低碳轉型，全面提升城市綠色低碳發展水平。綠色低碳發展是解決生態環境問題的治本之策，推動經濟社會綠色化、低碳化發展是實現高質量發展的關鍵環節，而城市是綠色低碳轉型的關鍵區域。要完善國土空間治理體系，優化城市內部空間結構，促進生態空間與生產生活空間銜接融合。大力發展綠色產業和綠色服務業，不斷提升綠色生產力發展水平，積極培育新業態新模式新動能。推動城鄉結合部、城郊工業園區綠色低碳發展，完善產業園區環境基礎設施。加快城市交通運輸與能源體系融合發展，推動交通基礎設施綠色低碳改造，推廣節能低碳交通運輸工具，推進城市貨運配送綠色低碳、集約高效發展，深入實施城市公共交通優先發展戰略，加強城市慢行交通系統建設，鼓勵引導綠色出行。嚴格執行建筑節能降碳強制性標準，提升新建建筑中星級綠色建筑比例，加快既有建筑節能改造。積極推廣使用綠色環保廣告材料。深化國家低碳城市試點。

二是加快解決城市突出生態環境問題，全面提升城市生態環境質量。城市建成區人口、經濟高度密集，空氣污染、黑臭水體、餐飲油煙、噪聲污染、施工揚塵、城市內澇等問題成為影響人民群眾生態環境幸福感的關鍵因素，熱島效應、電磁輻射污染、光污染、振動等“大城市病”次生環境問題逐漸凸顯。要加強生態環境分區管控成果應用，有效降低生態環境重點管控單元主要污染物排放強度。深入實施城市空氣質量達標管理，推動城市移動源結構優化和高效監管，推進揚塵精細化管控。合理規劃建設布局，源頭解決餐飲油煙及惡臭異味擾民問題。規范室外照明設施建設管理。加強城市生活污水管網建設和運行維護，建設城市污水管網全覆蓋樣板區。有序推進城區建設“清水綠岸、魚翔淺底”的美麗河湖，實現城區水環境長治久清。沿海城市深入推進美麗海灣建設，“一灣一策”協同推進近岸海域污染防治、生態保護修復和岸灘環境整治，加強海洋垃圾治理。持續提升垃圾分類管理水平，推進地級及以上城市居民小區垃圾分類全覆蓋，建立健全建筑垃圾治理體系，加強各環節規范管理。依法合理規劃受污染建設用地用途，鼓勵優先用于拓展生態空間，推動污染地塊綠色低碳修復。

三是加強城市生態系統保護修復，全面提升城市生態宜居品質。城市建設要將城市融入大自然，將好山好水融入城市。要以提供更多良好的城市生態產品，維護和提升城市生物多樣性為導向，加強城市生態系統修復，建設現代化城市生態系統。統籌推進生態廊道、通風廊道、城市綠道、景觀廊道及基礎設施一體布局，利用街頭、社區小微空間等見縫插綠，因地制宜建設社區公園、口袋公園。加強城市濕地生態和水環境修復。大力推進城市生物多樣性保護，將生物多樣性保護要求納入城市規劃建設和相關標準，開展城市生態功能及生物多樣性調查、監測和評估，鼓勵有條件的城市對重要物種和特殊生境實施精細化保護管理，支持建設一批生物多樣性開放地、體驗地。持續實施噪聲污染防治行動，智能應用噪聲地圖，全面推動寧靜小區建設。加快推進“無廢城市”建設，推進固體廢物源頭減量和資源化利用。鼓勵積極發展綠色旅游，依托城市文化底蘊研發推廣生態環境文化產品，打造城市生態文化品牌。

四是堅持以人為本底線思維，全面提升城市環境健康安全保障能力。加強城市集中式飲用水水源地保護，優化城市備用水源地布局，多渠道多水源保障城市飲用水安全。提高危險廢物全過程信息化監管覆蓋率，嚴密防控危險廢物環境風險。開展本地特征污染物和新污染物治理。以一次性塑料制品為重點，加強塑料制品生產、流通、消費、回收利用、末端處置全鏈條治理。加強電磁輻射污染防治，提升電磁輻射環境監管與監測能力。健全生物安全監管預警防控體系，開展外來入侵物種普查、監測預警、影響評估。深化氣候適應型城市建設試點，推進海綿城市建設，劃定城市洪澇風險控制線，有效提升城市適應氣候變化能力。開展居民生態環境健康素養提升行動。

五是堅持科技與數據賦能，提升城市生態環境治理智能化現代化水平。加強數字賦能，提高生態環境監管治理協同水平，推動生態環境領域數據平臺與城市智能中樞等共性支撐平臺互聯互通。加強跨部門生態環境治理業務集成、數據聯動和共享使用。豐富綜合集成、多領域協同的數字化應用場景。強化用能在線監測系統建設。加強城市國土空間監測，動態掌握城市國土空間變化情況，支撐提升城市規劃、建設、治理水平。建立健全從山頂到海洋“天空地海”一體化生態環境監測網絡體系，鼓勵有基礎有條件的城市率先建設生態環境監測現代化城市，實現智慧高效生態環境數字化監測。推進實景三維中國建設，搭建統一時空基底。聚焦住宅電梯、供水、供熱、供氣、污水處理、環衛、城市基礎設施生命線安全工程等，分類推進建筑和市政基礎設施設備更新。完善生態環境保護公眾參與機制，加強生態環境志愿服務隊伍建設，激發城市基層環境管理活力。

我國城市所處地理位置、自然條件、經濟基礎、發展規模、城市形態各異，美麗城市建設要因地制宜。《實施方案》強調，鼓勵城市改革創新，先行探索，發揮在破解生態環境治理難題、優化城市空間布局、提供優質生態產品、增進民生環境福祉等方面的示范帶動作用。提出根據區域特色、發展階段、城市規模，結合城市生態環境保護工作基礎，在東、中、西、東北部等地區分類選取50個左右地級及以上城市，納入美麗中國先行區建設予以重點支持。鼓勵超大特大城市率先探索、形成突破、實現引領。鼓勵各地積極建設高品質生態社區、各類美麗細胞，強化各方支持，鼓勵創新示范，探索創新模式和實踐經驗。

一是分區分類探索美麗城市建設實踐路徑。城市群、都市圈要加強一體化發展與保護，強化區域城際、城鄉生態融合，積極探索跨城市一體化發展保護模式。超大特大城市要加快轉變發展方式，積極探索發揮中心城市引領作用，提高城市綠色發展品質，增強綠色創新和綠色競爭優勢，推動城市內涵提升，增強城市吸引力。大中城市要提高生態環境治理效能，提升城市服務功能和生態環境品質。小城市和縣城要積極推動環境基礎設施提級擴能，促進環境公共服務能力與人口、經濟規模相適應。

二是規劃先行全過程管理，不斷提高美麗城市建設水平。杭州、深圳、廈門、寧波、煙臺、青島、廣州、三亞、福州、成都等美麗城市建設的經驗表明，制定高規格的美麗城市建設規劃，建立完善推進機制，一張藍圖干到底，是建設美麗城市的有效途徑。《實施方案》制定了美麗城市建設的參考指標體系，鼓勵各地根據參考指標體系，根據本地區情況細化、優化美麗城市建設要求，制定實施方案、規劃或者行動計劃，明確建設目標、重點任務、改革舉措和重大工程，將美麗城市建設要求與任務落實落細，持續推進。

三是以點帶面全民動員，發揮美麗細胞建設的示范帶動作用。鼓勵各地以基層單位，以探索樣板建設為抓手，鼓勵引導各類園區、廠礦企業、學校、街道、庭院等開展美麗細胞建設，建設美麗河湖、美麗海灣、美麗鄉村。結合城市建設和更新改造，建設高品質的生態社區。探索發揮污水零直排區、清新空氣示范區等載體的建設示范作用，推動城市環境質量全面持續提升。以社區、景區、公園、學校等公共服務場所為試點，建設一批生物多樣性友好單元。開展綠色供應鏈管理試點，積極統籌推進綠色供應鏈、環保領跑者、綠色金融等現代環境政策試點。鼓勵開展園區、企業、街鎮、社區（村居）、樓宇等不同類型的現代環境治理體系試點示范，繼續探索區域生態環境多元參與協同治理新模式。

四是協同創新加大美麗城市建設的政策支持力度。美麗城市建設涉及到各要素各領域，《實施方案》由11個部門聯合印發，體現了各部門分工協作、協同推進美麗城市建設的總體布局。《實施方案》明確生態環境、發展改革、財政、自然資源、住房和城鄉建設等部門推進美麗城市建設的重點任務，強調各部門要根據職責分工，加強本領域相關工作與美麗城市建設協同聯動。鼓勵多渠道加強資金支持，積極支持美麗城市建設項目納入中央生態環境資金項目儲備庫、生態環保金融支持項目儲備庫和國家氣候投融資重點項目庫。積極支持各地以城市為載體探索區域性環保建設項目金融支持模式，前期廣州探索以美麗城市建設單元為載體實施區域性環保建設項目金融支持，取得很好成效。

五是總結美麗城市建設經驗。鼓勵城市系統開展美麗城市建設經驗總結與優秀案例篩選，在全國開展經驗推廣、案例宣傳。鼓勵各地積極開展國際宣傳，充分利用好全國生態日、六五環境日、《生物多樣性公約》締約方大會、城市可持續發展全球大會、美麗中國百人論壇等窗口，打造講好美麗城市中國故事的傳播平臺，展示城市美麗風采、分享中國生動實踐。國家將建立評估機制，定期對美麗城市建設情況進行評估，總結經驗，加強宣傳與交流分享。

（作者系生態環境部環境規劃院副院長 萬軍）

來源 | 生態環境部綜合司、生態環境部公眾號