政府債務130億，卻成全國首個財政重整地級市，鶴崗到底怎么了？

財政重整的概念，最早出現在2016年國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》中。

預案指出，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

黑龍江鶴崗怎么了？

按照上述標準，一些政府債務比較多的地區，應該都達到財政重整的標準了。債務總額超千億的地市級政府，在經濟發達地區可能不在個別，有的財政收入只有幾百億，債務卻超過千億的城市，也已經突破財政重整線了。

更何況，很多地區明面上的政府債務，并不是真實情況，更多的債務被改革后的政府融資平臺“藏”起來了。

但是，如果這些改名為“某某集團”的原政府融資平臺出現問題，政府是需要直接買單的。

那么，為什么債務規模比較大的地區沒有出現財政重整，反而鶴崗成為地級市中首個提出財政重整計劃的城市呢？按照鶴崗市對外發布的信息，截至2020年末，鶴崗市地方政府債務余額131.1億元。

這種數量的債務，如果放在發達地區，真的是“幸福”無比，一定還有大量繼續負債的空間，地方政府決不會放棄繼續依靠負債進行大規模城市建設的機會的。可是，鶴崗卻提出了財政重整的計劃。

據鶴崗市人民政府網站，2021年12月23日，鶴崗市人力資源和社會保障局發布《關于取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》，原因是，“因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化”，人員招聘工作無法正常開展了。

目前鶴崗市人民政府網站已無法搜索到這則通知，但有關內容卻持續引發輿論熱議。

這也意味著，鶴崗已經出現了財政資不抵債現象，必須對財政實施重整。如果不早做準備、早采取化解風險措施，鶴崗就有可能政府破產。一旦到了那樣的程度，產生的影響可就不是重整這么簡單了。

鶴崗，是國務院批復確定的黑龍江省東北部地區中心城市之一，是重要的能源工業城市。

總面積14684平方千米，常住人口891271人。可以用“地大物博、人口稀少”來形容。然而，正是這個“博”字，成為了今天鶴崗出現財政重整最主要的問題之一。因為，“重要的能源工業城市”這個標志性稱號，讓今天的鶴崗陷入了越來越難的境地。

2020年鶴崗市國民經濟和社會發展統計公報顯示，全市實現地區生產總值（GDP）初步核算為340.2億元，按可比價格計算，比上年增長0.3%；鶴崗市公布實現全口徑財政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財政收入23億元，下降7.8%；全口徑財政支出157.7億元，比上年增長0.3%。

公共財政收入只有23億元，而財政總支出卻高達157億元。

即使是全口徑財政收入，也只有不到40億元，收入支出率只有25%不到，75%都要通過財政轉移支付才能滿足。這也意味著，雖然鶴崗的政府債務規模不大，比起其他地區來，真的是小巫見大巫。但是，鶴崗的債務償還能力，卻是全無。

別說本金，就是利息也無力償還。每年的債務利息償還，也要通過財政轉移支付來解決。等于其他地方不僅要養鶴崗，還要代鶴崗償還政府債務利息。

完全沒有造血功能，才是鶴崗進行財政重整的最主要原因。而造血功能缺失，則是鶴崗經濟陷入癱瘓的直接后果。

一個地區，可以有困難，也可以出現一定風險，但是，經濟機理不能出現問題，經濟運行不能出現停滯。對鶴崗來說，依靠能源過日子的時代已經一去不復返，取而代之的應當是經濟轉型、產業轉型、經濟結構轉型。恰恰是這些最重要的方面，在鶴崗都沒有出現。

2020年，鶴崗的稅收收入只有13.3億元，一個人口89萬的城市，一年的稅收還沒有一個薇婭一次性補繳和罰款的稅收多，這樣的城市，不等于停擺了。鶴崗能夠成為輿論和公眾關注的焦點，還真的不是因為這次的財政重整，而是近年來不斷傳出的鶴崗的房價便宜，幾萬元就能買一套。然而，在目前的房地產市場行情下，幾萬元就能買一套房的城市，而且是地級市，購買力水平也就可想而知了。

一個沒有購買力的城市，只能是經濟十分衰弱、居民生活水平不高的標志。在長三角地區，農村的房價也早已不是幾萬元，至少也要十幾萬元才能買到一套房子。這樣的經濟狀態、經濟結構、收入水平，也就難怪鶴崗留不住人，更留不住才和財了。

據第七次全國人口普查數據，截至2020年11月1日，鶴崗十年來人口下降了15.81%。必須關注的一個事實是，這是絕對的人口下降。

十年中，人口絕對量減少近17萬的同時，流失掉的更多的可能是人才和勞動力。這對鶴崗來說，無疑是致命的。而且，一些本可以在本地發展、帶動本地經濟增長和就業的企業家、投資者、有錢人，也流失到了全國其他地方，使鶴崗的“財”也大量流失，最終鶴崗經濟越來越沒有活力、越來越沒有生機、越來越沒有潛力。

實際上，早在2011年，鶴崗就被國家發改委列為第三批資源枯竭型城市。

意思非常簡單，鶴崗需要經濟轉型，鶴崗需要通過投資環境改善，引進大量戰略投資者，鶴崗需要來一次新的經濟革命。然而，也正是在這10年中，鶴崗不僅沒有能夠覺醒，沒有從頭再來，沒有通過營商環境改善引進新的投資者，反而成為了人才、勞動力、財富的大流失的十年。

而鶴崗能夠在稅收只有一、二十億的情況下，政府負債卻達到130多億，只有一種解釋，鶴崗沒有潛心于經濟發展，而是也想效仿發達地區，走城市擴張之路，繼而出現了“東施效顰”的可笑結局。

如果在過去的10年中，鶴崗能夠把130億政府負債運用到為投資者服務、為投資者創造營商環境上，或許，今天的鶴崗，將是另一番模樣。

財政重整，只是鶴崗做出的一種姿態，也是鶴崗目前能夠做出的一種姿態。但是，財政重整，也要有重整的基礎和條件。一年10多億的稅收，能把財政重整成什么樣，不敢奢望。而越是這樣的時候，營商環境也可能更差，吃拿卡要、服務水平低劣等會更加嚴重。

財政重整不可怕，可怕的是重整不了效果。即便中央支持，其他地方幫助，如果自身不努力，自身沒有精氣神，自身還在迷迷糊糊，也是很難產生效果的。到了財政需要重整的時候了，鶴崗該醒醒了。

“財政形勢極其嚴峻”，如何重整？

鶴崗，與雞西、雙鴨山、七臺河并稱“黑龍江四大煤城”，是東北重要的老工業基地，典型的煤炭資源型城市。近年來，隨著煤炭資源逐漸枯竭，煤炭產業由盛轉衰，這座以煤炭資源為經濟支柱的傳統煤城陷入發展困境。

財政重整，是指債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。不過，華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員賈康表示，不能把財政重整理解為美國等國的“政府破產”。

賈康對觀察者網介紹，財政重整是要全面系統地考慮如何克服地方政府面臨的困難，“這其中當然包括地方政府想方設法進行資金騰挪、緩解困難，但一定離不開上級政府的幫助。地方政府一定是非常困難才明確宣布財政重整，僅靠自己的力量明顯是不夠的。”

“中國版”的財政重整，首次出現在國務院辦公廳2016年11月對外發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》）中。

根據《預案》，財政重整的主要措施，包括：一、拓寬財源渠道；二、優化支出結構；三、處置政府資產；四、申請省級救助；五、加強預算審查；六、改進財政管理。

具體而言，要依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待危機解除后再行恢復。

財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減，主要涉及：

1、壓縮基本建設支出；2、壓縮政府公用經費；3、控制人員福利開支；4、清理各類對企事業單位的補助補貼；5、調整過高支出標準；6、暫停土地出讓收入各項政策性計提。

指定機構可以統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

采取以上措施后，如果風險地區財政收支仍難以平衡，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。

待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

賈康表示，鶴崗取消招聘政府基層工作人員是財政重整措施中的一項，“既然那么困難了，現在就要千方百計減少支出，當下不再擴招公務員。但這只是暫停的意思，以后政府運行需要解決人員配置問題時，還是會想辦法解決�，F在那么多困難堆積在一起，目前不再招新人也是情理之中。”

鶴崗為何會啟動財政重整？

2020年度鶴崗市一般公共預算收支決算顯示，當年一般公共財政支出136.8億元，其中債務付息支出為1.4億元，占比僅為1.02%；2019年一般公共財政支出143億元，其中債務付息1.08億元，占比僅為0.76%。

2021年鶴崗市決算尚未公開，但根據鶴崗市政府去年2月發布的2021年全市一般公共預算支出顯示，當地政府一般債務付息支出為2.3億元，公共預算總支出為67.7億元，前者占比約3.4%。此外，2019、2020兩年鶴崗市專項債務付息支出一欄皆為空白。

通過上述數據，暫無法判斷導致鶴崗市啟動財政重整原因，是否由于其年度一般或專項債務付息支出超過10%的紅線。

不過，2020年度鶴崗市財政總決算強審說明提到，鶴崗市由于財力不足，無力支付到期的債務性/專項債務付息資金，全部列在暫付款科目中，沒有體現在付息支出/專項債務付息支出中造成支出比例不足。

需要注意的是，“10%”紅線并不是觸發財政重整的唯一條件。《預案》還規定，市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。

近年來，鶴崗市財政收入連年下降，財政收支矛盾突出。

2018年、2019年、2020年，鶴崗全市公共財政收入分別為25.2億元、24.9億元、23億元，而公共財政支出卻分別達到115.7億元、143億元和136.8億元。

《鶴崗市2020年決算分析報告》顯示，2020年全市公共財政收入完成23億元，同比下降7.8%，完成年預算的89.4%。2020年鶴崗全市稅收收入完成13.3億元，完成年預算的83.2%，減收1.73億元，同比下降11.5%。

從稅種上看，實現稅收收入的15個稅種，除資源稅、房產稅、印花稅、耕地占用稅及契稅外，其他10個稅種全呈負增長局面。

除了稅收，國有土地使用權出讓收入（屬于政府性基金收入）往往是地方政府的重要收入來源，但在鶴崗，這部分收入卻非常有限。2020年鶴崗政府性基金收入僅為2.1億元，其中國有土地使用權出讓收入1.5億元。

一邊是財政收入持續低位運行，另一邊，鶴崗市已進入“償債高峰期”。

2019年1月，鶴崗市財政局在鶴崗市第十六屆人民代表大會第三次會議上作報告時指出，2018年鶴崗市已進入償債高峰期，償債壓力有增無減，防風險任務異常艱巨。

2019年12月，鶴崗市財政局作報告時再次指出，地方政府性債務進入償債高峰期，本年（2019年）地方政府所需還本付息支出就達31.5億元，在地方財力拮據的情況下，通過大力壓縮支出，盤活存量資金以及借新還舊和借款掛賬等方式償還，以全力維護政府誠信。報告指出，明年（2020年）到期的債務還本付息支出更大，這在國家嚴控融資舉債的大框架下，地方財政所面臨的形勢也將越發嚴峻。

2020年末，鶴崗市地方政府債務余額131.1億元（其中，一般債務109.9億元，專項債務21.7億元），比上年增加15.9億元（其中，一般債務增加8.8億元，專項債務增加7億元）。

地方財政收支不平衡，讓鶴崗嚴重依賴上級財政轉移支付。2021年1月發布的《關于鶴崗市2020年預算執行情況和2021年預算（草案）的報告》顯示，2020年鶴崗市轉移支付收入達到104.7億元。

賈康指出，上述這些數字說明鶴崗的財政已經“極度困難”，“地方政府出現這樣極端的案例會導致其非常被動，其他地方要引以為戒，盡量在自己負債的過程中采取審慎態度，避免滑入這樣一種危機局面。”

如何避免“下一個鶴崗”？

鶴崗并非國內首個啟動財政重整的地區。

2017年2月，四川省政府發布《關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》，提出“對于達到啟動地方政府財政重整計劃條件的地區，要依法履行相關程序啟動地方政府財政重整計劃”。

2018年，四川省資陽市雁江區和安岳縣相繼實施財政重整計劃。2020年5月，四川省財政廳《關于四川省2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》指出，2019年“財政重整地區債務風險明顯降低，已全面退出重整，債務風險總體可控”。

國務院辦公廳2016年印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》明確：

地方政府性債務風險得到緩解、控制，地方政府實現財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。

賈康表示，鶴崗的財政重整，需要有一個通盤的、合理的、盡可能高水平的規劃，要和城市的整個配套改革和全面發展融合在一起設計。“要盡可能調動自己的內在潛力，做好財源建設的問題，盡可能找到一些可以緩解原來債務壓力的可行辦法，另外，一定少不了上級政府的幫助。”

據觀察者報道，鶴崗市年初發布的2021年預算報告，對當年主要財政工作提出“全力以赴向上爭取”“狠抓財政收支管理”“全面實施預算績效管理”三大要求。

報告指出，要充分認識到組織收入面臨的實際困難和嚴峻形勢，積極協調稅務部門不斷完善征管查措施，在繼續看好管住重點稅源企業，促其應收盡收的同時，對零散稅源也要適時完善征管手段和措施，切實提高稅收的征收入庫率。

牢固樹立過“緊日子、苦日子、難日子”思想，優化預算支出結構，堅決消減低效無效資金，使有限資金發揮更大效益。做到花錢必問效，無效必問責，低效多壓減，有效多安排。

為解地方財政之困，鶴崗啟動了財政重整，并通過取消招聘政府基層工作人員等措施削減支出。而前不久，河北省霸州市因“增收”大規模亂罰款而被國辦督查室通報。

通報指出，2021年10月，為彌補財力緊張及不合理支出等產生的缺口，霸州市在6月份已經完成非稅收入預算7億元的情況下，向下轄15個鄉鎮（街道、開發區）分解下達了3.04億元的非稅收入任務。

據不完全統計，10月1日—12月6日，霸州市15個鄉鎮（街道、開發區）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1—9月罰沒收入（596.59萬元）的11倍。11月份，13個鄉鎮（街道、開發區）出現明顯的運動式執法，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1—9月月均罰沒收入的80倍。

國辦督查室指出，霸州市這些問題的發生，暴露出有些地方“面對新的經濟下行壓力、財政處于緊平衡狀態的情況，沒有真正樹立過緊日子的理念，依靠非稅收入特別是罰沒收入來彌補財政缺口的沖動仍然強烈。”

2021年12月27日召開的全國財政工作視頻會議，提出推動財力向基層傾斜，繼續用好財政資金直達機制，有效防范基層財政運行風險。配合防范化解金融風險。

會議提到，加大中央對地方轉移支付，兜牢基層“三保”底線；堅持黨政機關過緊日子，節儉辦一切事業。

會議還強調，健全地方政府依法適度舉債機制，防范化解地方政府債務風險，堅決遏制新增地方政府隱性債務，保持經濟運行在合理區間。

賈康表示，地方政府依靠自上而下的轉移支付“把日子過下去”，是目前普遍存在的情況，“在分稅制框架下，中央籌集高出滿足本級支出需要的資金，把多出來的資金進行轉移支付，來調節區域發展不平衡，維護國家統一、民族團結，這不光是經濟問題，更是一種全局協調和政治問題。”

財政重整計劃包括但不限于以下內容：拓寬財源渠道；優化支出結構；處置政府資產；申請省級救助；加強預算審查；改進財政管理。

其中“優化支出結構”部分就包括：控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。

據澎湃新聞報道，2019年，鶴崗市財政局在鶴崗市第十六屆人民代表大會第四次會議上作報告時已指出，2019年鶴崗市在預算執行過程中著實存在著一些矛盾和問題。

地方稅源少，稅收增長空間有限，且主體稅源企業資金緊張，歷史欠稅問題并未完全解決。非稅收入受宏觀簡政放權、減免收費等政策影響，逐年呈下降趨勢，近兩年所組織增加的收入也主要靠一次性因素拉動。

財政重整必須要優先保障基本民生支出，保證政府基本運轉。通過財政重整可以讓地方加強財政管理，化解債務風險，最終渡過難關。
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