18億！公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權首次亮相！數(shù)據(jù)財政大幕拉開？
來源： E20供水研究中心作者：易加易 易特許
近日，全國首例公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權出讓交易公告誕生——衡陽市政務數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權出讓項目(網(wǎng)頁鏈接：https://ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231110/i3160451.html)，起始價18億，直接拉動了低迷的股市ICT板塊一陣翻紅。
該項目的價值和意義顯而易見，作為全國首例公共數(shù)據(jù)領域的特許經(jīng)營案例，標志著國內(nèi)開始積極推進公共數(shù)據(jù)要素運營，為各地提供了實踐參考，有利于加速推動數(shù)據(jù)資源市場化，催化數(shù)據(jù)運營服務產(chǎn)業(yè)，進一步推動數(shù)字經(jīng)濟建設，拉動地方GDP發(fā)展。雖然公告中相關信息并不完整，我們也在嘗試從中窺得一絲天機，相信廣大網(wǎng)友和我們一樣發(fā)覺里面有很多值得探討深挖的點，大家是否也很期待這個標最終花落誰家?小編秉著理性客觀的視角淺聊幾句，歡迎知曉更多內(nèi)幕的專業(yè)人士留言交流。
01 全國首例公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權出讓交易
“11月10日，衡陽市政務數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權出讓項目交易公告發(fā)布，項目起始價為180244.12萬元，保證金為36048.8240萬元。”
（1）18億怎么來的?數(shù)據(jù)資產(chǎn)如何評估?
按照公用事業(yè)特許經(jīng)營權通常20-30年的經(jīng)營年限來看，競得方每年的付出是幾千萬，如果按照公共數(shù)據(jù)運營方3-6年的經(jīng)驗來看，競得方每年的付出是幾個億。中國信息通信研究院數(shù)據(jù)顯示，我國2021年數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模達到500億，2022年增長到700億，預計2025年將超過2200億元。公共數(shù)據(jù)占據(jù)全社會數(shù)據(jù)總量的70%左右，結(jié)合衡陽市GDP占全國的比例，特許經(jīng)營前期的預期收益大概率是微乎其微甚至是虧損的，隨著數(shù)據(jù)市場的爆發(fā)，可能會在一段時間后實現(xiàn)盈利。
在「數(shù)據(jù)要素化」給供水企業(yè)帶來新的價值想象一文中已經(jīng)提到，權屬問題和收益路徑不清晰對定價提出了挑戰(zhàn)，同時，數(shù)據(jù)價值與應用場景息息相關，這就導致其定價是基于數(shù)據(jù)市場中多方之間的估值和均衡來決定的，需要包括數(shù)據(jù)供需方等建立能夠達成共識的價值評估原則。從已經(jīng)完成的數(shù)據(jù)交易來看，數(shù)據(jù)定價和數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估多數(shù)由中國電子標準研究院、地方數(shù)據(jù)交易所等具有官方背書的第三方完成，具體的評估標準往往局限于第三方企業(yè)內(nèi)部，且傾向于“一事一議”，其定價的根本更在于供需雙方的認同。
相較而言，公共數(shù)據(jù)權屬更為清晰，但價格問題同樣是公共數(shù)據(jù)相關探索的主要瓶頸之一，其合規(guī)高效流通使用必定離不開公共數(shù)據(jù)價格形成機制。近日，國家發(fā)展改革委價格司會同國家數(shù)據(jù)局召開座談會，討論了“加快建立健全符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價格形成機制”“推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用”等問題。國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心、中國人民銀行征信中心、有關銀行和企業(yè)參加會議。價格監(jiān)測中心也正在牽頭建立全國數(shù)據(jù)價格監(jiān)測報告制度，與交易所、高校、工信部等機構均有密切合作。隨著國家數(shù)據(jù)局的工作逐漸展開，想必公共數(shù)據(jù)價格形成機制不久后將會與我們見面。或許可以借鑒公共服務領域定價的原則，將“準許成本加合理收益”的定價機制遷移到公共數(shù)據(jù)定價中。
（2）為什么是衡陽?
2021年末，《衡陽市政務數(shù)據(jù)共享開放管理辦法》發(fā)布，規(guī)定了政務部門之間的共享原則，同時也規(guī)定了對外開放數(shù)據(jù)的原則，“與民生緊密相關、社會迫切需要、商業(yè)增值潛力顯著的高價值公共數(shù)據(jù)，應當優(yōu)先開放”，開始積極探索公共數(shù)據(jù)市場化運營，并且從中可以看到市行政審批服務局是其主管單位，也是本次“衡陽市政務數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權出讓項目”的轉(zhuǎn)讓方。由此可見，衡陽在政務數(shù)據(jù)的運用方面早已開始籌備和醞釀。
2022年末，數(shù)據(jù)二十條出臺，加速了公共數(shù)據(jù)市場化運營，各地方迅速出臺了相關政策文件，公共數(shù)據(jù)授權運營在公共數(shù)據(jù)開放的基礎上發(fā)展而來。
在這樣的政策延續(xù)下，衡陽市出現(xiàn)“全國首例公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權出讓交易”或許也就并沒那么讓人意外了。
（3）為什么是公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權?
公共數(shù)據(jù)運營面臨開放意愿不強、使用方使用不便等問題，因此各地都在積極推動市場化運營以激發(fā)其價值釋放。
在經(jīng)營模式中，各地政府給出了分別從供給側(cè)和需求側(cè)出發(fā)的兩種不同思路。供給側(cè)的思路是將區(qū)域內(nèi)的所有公共數(shù)據(jù)打包交給一個運營企業(yè)，如上海等，本次衡陽項目也是如此。云南的政策更為激進，要求建設全省統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)平臺，取消省級以下的公共數(shù)據(jù)平臺。需求側(cè)的思路是從需求場景出發(fā)，建立相應的場景或者行業(yè)專區(qū)，交給多個垂直類運營企業(yè)，如北京等。
供給側(cè)整體數(shù)據(jù)打包實際上具有壟斷的特征，更適合實行“補足成本+合理收益”的原則;需求側(cè)的收益路徑更清晰，但對于政府的管理能力提出了更高的要求。
具體到授權方式，以往各地的探索中，主要存在兩種，一是國有資本運營方式，如上海、成都將公共數(shù)據(jù)授權給當?shù)貒袛?shù)據(jù)集團運營;二是審核授權模式，例如北京、杭州，通過運營企業(yè)申請、政府審核的方式授權經(jīng)營。
而衡陽市這次在公共服務數(shù)據(jù)上公開交易特許經(jīng)營權，有望引入新的市場主體，進一步推動公共數(shù)據(jù)經(jīng)營市場化。
02 特許經(jīng)營的內(nèi)容
“智慧城市或其他財政投資信息化系統(tǒng)建成后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源等有形或無形資產(chǎn)的特許經(jīng)營權限，不涉及智慧城市或其他財政投資信息化系統(tǒng)的建設，具體的智慧城市和信息化系統(tǒng)建設在數(shù)字政府建設中統(tǒng)籌推進。”
（ 1)數(shù)據(jù)資源等有形或無形資產(chǎn)?
公告中特意提到了數(shù)據(jù)資源等有形或無形資產(chǎn)，小編對這里的有形資產(chǎn)也產(chǎn)生了困惑。
( 2)不涉及智慧城市或財政投資信息化系統(tǒng)的建設
此次項目的競得者并不負責推動數(shù)據(jù)基礎設施的建設。這部分的責任多數(shù)還是在數(shù)據(jù)供給部門自己身上，例如，在浙江的實踐中，運營方可以根據(jù)市場需求向數(shù)據(jù)供給部門提出提升數(shù)據(jù)質(zhì)量等要求。
( 3)數(shù)據(jù)來源
公共數(shù)據(jù)供給的權責劃分至關重要，數(shù)據(jù)采集分散在各個部門，如果不能建立統(tǒng)一標準和工作機制，會對數(shù)據(jù)管理產(chǎn)生極大阻礙，同時供給部門承擔著相應的數(shù)據(jù)安全風險，如果不能得到相應的權利和保障，公共數(shù)據(jù)供給反而會成一種負擔，難以持續(xù)推動。
數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量、有效性、可延展性……實際上都有賴于政府的數(shù)據(jù)治理水平，雖然通過授權運營可以將一部分工作交給運營方，但仍然需要政府相應資金、人才的持續(xù)投入。
( 4)特許經(jīng)營年限
按照供水等公用事業(yè)的特許經(jīng)營年限來看，時間在20-30年居多。然而，從多數(shù)地方政府授權公共數(shù)據(jù)運營來看，時間多為3年，最長不超過6年。“公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權”的新模式發(fā)展，這無疑是需要明確的。
03 特許經(jīng)營的回報機制
“本項目回報機制為“使用者付費”。特許經(jīng)營期內(nèi)，特許經(jīng)營者可在特許經(jīng)營范圍內(nèi)向使用者收取費用作為項目建設的回報。”
( 1) 使用者付費
首先，使用者是誰?是企業(yè)、市民，還是……?同時，使用者付費的關鍵在于找到需求，作為對比，同樣采取特許經(jīng)營的公用事業(yè)具有普適的大量需求，而數(shù)據(jù)交易市場的需求尚在挖掘之中。
( 2) 收益分配
想要公共數(shù)據(jù)授權運營的良好運轉(zhuǎn)，必須要做好政府和市場之間的收益分配機制。相關方可以分為政府、數(shù)據(jù)運營方和數(shù)據(jù)使用方。數(shù)據(jù)使用方直接利用數(shù)據(jù)，獲得相應價值，并向數(shù)據(jù)運營方付費，通常而言這一過程在任何模式下都是一致的。政府與數(shù)據(jù)運營方之間則存在不同的收益分配模式，以此次衡陽項目來看，數(shù)據(jù)運營方為特許經(jīng)營權向政府付費;此外也存在另一種分配模式，數(shù)據(jù)運營方并不為特許經(jīng)營權付費，而是從收入中付給政府一定比例的分成，例如國有資產(chǎn)運營模式。從政府內(nèi)部來看，數(shù)據(jù)來源部門和數(shù)據(jù)管理部門都需要分配一定的收益。甚至有專家提出，公共數(shù)據(jù)最初來源于個人和企業(yè)，也需要考慮為其分配收益，至少可以決定相關數(shù)據(jù)是否被開發(fā)利用。
04 特許經(jīng)營的潛在中標方
從項目公告來看，并未對投標人的身份過多限制，國企民企外企都在范圍之內(nèi)。具體誰能中標目前還無從推測，衡陽市國有數(shù)據(jù)集團和大數(shù)據(jù)交易所等均未成立，也許“首次在公共服務數(shù)據(jù)上公開交易特許經(jīng)營權”能夠為數(shù)據(jù)運營方帶來新的血液。
05 供水企業(yè)在公共數(shù)據(jù)運營中的角色
首先供水企業(yè)是公共數(shù)據(jù)的來源之一，在完成自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時有望獲得部分收益，結(jié)合現(xiàn)在的需求和收益分配方式來看，是一種細水長流的模式。此外，在一些地區(qū)的公共數(shù)據(jù)運營以行業(yè)和場景需求出發(fā)，供水企業(yè)有望成為垂直類場景數(shù)據(jù)專區(qū)的運營方，或許會有更大的想象空間。
結(jié)語
正如供水聯(lián)盟專家所言，各地的大數(shù)據(jù)采集集成，確實花了不少錢，也會有商業(yè)化運作。政府不是企業(yè)，城市管理也不是純商業(yè)行為，公共數(shù)據(jù)采集和應用，商業(yè)化創(chuàng)新，能否一直秉承初心走下去，值得持續(xù)關注。
