“無廢城市”建設背景下工業固體廢物管理策略
時間：2023-05-12 來源: 中華環境作者：王雪雪 陳瑛
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“無廢城市”建設與我國碳達峰碳中和總體戰略高度契合，對推動我國實現高質量發展、美麗中國目標具有重要意義。目前，浙江、吉林、山東、河北、江蘇、遼寧、海南等11個省啟動了省級“無廢城市”創建，上海市啟動了部分區域試點建設，廣東省在粵港澳及珠三角城市開展“無廢試驗區”建設，“無廢城市”理念也逐步得到了各方的認同，開展“無廢城市”建設已經成為提高固體廢物現代化治理體系和治理能力的重要抓手。
我國工業固體廢物產生量巨大，是生活垃圾清運量的數十倍，且工業固體廢物違規堆存引發的污染環境風險較高，給生態環境與人體健康帶來嚴重危害，工業固體廢物管理逐步成為我國生態環境保護工作的重點關注對象。開展“無廢城市”建設，能充分調動社會資源，以城市固體廢物源頭減量和資源化利用為抓手，將固體廢物對環境的影響降至最低，最終形成城市綠色發展方式新政策。隨著各地“無廢城市”建設進程的推進，為實現工業固體廢物的全過程管理，對工業固體廢物管理的策略主要如下：
一是強化制度設計引領。制度體系建設是“無廢城市”建設推進和取得預期成效的關鍵保障。我國工業固體廢物管理的法律體系建設始于20世紀90年代，但配套法律、法規、標準體系建設相對滯后，尚未完全涵蓋工業固體廢物產生、收集、貯存、利用和處置等各關鍵環節。在“無廢城市”建設推進過程中，國家層面出臺《排污許可證申請與核發技術規范 工業固體廢物（試行）》（HJ1200-2021）、《一般工業固體廢物貯存和填埋污染控制標準》（GB 18599-2020）和《一般工業固體廢物管理臺賬制定指南（試行）》等，用于規范和指導一般工業固體廢物源頭排污許可、末端貯存填埋和全過程流向等管理工作。在省級層面，浙江省在修訂《浙江省固體廢物污染環境防治條例》時，將“無廢城市”建設貫穿固定于法律條款中，細化了工業固體廢物等管理工作要求，助力推動全域“無廢城市”建設；云南省在《云南省固體廢物污染環境防治條例》中提出需加強固體廢物污染環境的防治，安排相應資金用于“無廢城市”建設。在市級層面，鄂爾多斯市為強化域內煤炭開采、電力生產、天然氣開采等行業產生的工業固體廢物管理，在“無廢城市”建設實施方案中提出編制《鄂爾多斯關于推進一般工業固體廢物資源綜合利用辦法》《制定天然氣開采廢物污染控制技術規范》《煤矸石、粉煤灰用于生態修復、小流域治理環境管理技術規范》等文件，用于推進一般工業固體廢物的資源化利用進程，寧波市組織開展工業固體廢物精細化管理制度體系建設，嘉興市開展一般工業固體廢物規范化管理評估技術體系建設，以上實踐為推動生態環境主管部門、一般工業固體廢物產生單位、收運單位和利用處置單位落實各項主體責任，提升規范化管理水平，形成有效監管抓手積累了經驗，形成了可復制、可推廣模式。
二是協同推進管理工作。“無廢城市”建設是立足新發展階段、貫徹新發展理念，兼顧經濟社會發展和固體廢物管理的城市發展模式。首先是與城市其他管理相結合，基于污染物與碳排放高度同根同源的特性，“無廢城市”建設的推進與深入打好污染防治攻堅戰、實現“雙碳”目標等任務有機融合，堅持與城市工業固體廢物其他規劃協同開展，系統謀劃“無廢城市”建設。如多地“無廢城市”建設實施方案與生態環境保護“十四五”規劃、固體廢物資源綜合利用管理辦法（規劃）等緊密結合，協同推進。其次是區域間的協同，如四川省和重慶市聯合印發《關于推進成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”共建的指導意見》，提出推動毗鄰地區設施共建共享和跨省市協同應急處置固體廢物，推動設施共建共享，協同推動成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”共建。再次是各部門的協同，工業固體廢物全過程管理鏈條涉及到各個部門，需要構建多部門共同參與、協同推進的工作格局，破除部門之間的協作障礙。多地成立主要領導任組長的領導小組、辦公室和工作專班，專門用于各項任務的統籌協調與調度。以嘉興為例，生態環境局與交通運輸局聯合印發相關管理文件，推動對一般工業固體廢物的產生、運輸、貯存、利用、處置實施全過程監管。最后是工業固體廢物的協同處理，工業固體廢物具有量大面廣、種類繁多和性質復雜等特點，開展工業固體廢物的協同利用處置對于規模化消納工業固體廢物具有重要現實意義。但是目前對于多種固體廢物全產業鏈協同利用的有效模式較少。在多地的實施方案中，提出利用水泥窯、燃煤鍋爐等工業爐窯協同處置工業固體廢物。浙江省對《生活垃圾焚燒設施協同處置一般工業固體廢物推薦名錄（第一批）》公開征求意見，明確進入生活垃圾焚燒設施的工業固體廢物種類，為加強對一般工業固體廢物污染防治，有效監管一般工業固體廢物處置提供有力抓手。
三是強化全過程管理。推進工業固體廢物的全過程監管是推動“無廢城市”建設的重要手段。工業固體廢物的全過程管理主要包括源頭減量、收運體系建設、資源化利用水平提升、安全處置及監管體系建設等幾個方面，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》提出了從產生到處置的管理制度和要求。為從源頭減少工業固體廢物產生，工業和信息化部發布《限期淘汰產生嚴重污染環境的工業固體廢物的落后生產工藝設備目錄》，針對石化化工、鋼鐵、有色金屬等行業提出限期淘汰的落后生產工藝設備，加快推進生產工藝設備升級改造，從源頭減少工業固體廢物產生。推行清潔生產是削減工業固體廢物產生的重要手段，國家發展改革委、國家能源局印發《關于開展全國煤電機組改造升級的通知》，推動煤電機組開展節煤降耗改造、供熱改造和靈活性改造。如呼和浩特市在“無廢城市”建設方案中，提出以全市火電行業為重點，推動開展“三改聯動”，從源頭減少煤炭資源消耗，進而減少粉煤灰、爐渣等煤系固體廢物產生。推動循環發展鏈條，開展主導產業鏈不斷向精深加工方向延伸，如鄂爾多斯市“無廢城市”方案中提出推動煤化工行業分級梯級資源化利用，減少工業固體廢物產生。重慶市推進循環經濟試點示范，創建國家循環化改造經濟示范試點園區，提升清潔生產水平。據不完全統計，通過實施清潔化診斷服務，重慶市每年減少標煤5.5萬噸，碳減排15.5萬噸。為推動工業固體廢物資源化利用產業發展，各個城市“無廢城市”方案從財稅、技術、標準、規劃和市場等方面出臺有利于綜合利用的產業政策，如重慶市將脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業污泥等一般工業固體廢物納入環境保護稅目稅額表，激勵一般工業固體廢物綜合利用；廣東省提出以粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、尾礦等工業固體廢物為重點，打造工業固體廢物綜合利用示范項目和基地；河北省鼓勵企業、社會團體及有關單位以尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業副產石膏等大宗固體廢物為重點，制定高于國家和行業的內控標準；山東省提出開展一般工業固體廢物資源綜合利用評價，促進一般工業固體廢物實現資源化利用和產業化發展；鄂爾多斯市制訂《鄂爾多斯大宗固廢綜合利用總體規劃》，統籌設計綜合利用方案與布局綜合利用企業。為推動工業固體廢物的安全處置，浙江省提出全面推進綠色礦山建設，推動大宗工業固體廢物開展井下充填回填，同時布局一般工業固體廢物集中處置設施，減少其所帶來的環境風險；內蒙古自治區為解決區域內產生量巨大的一般工業固體廢物出路問題，發布《一般工業固體廢物用于礦山采坑回填和生態恢復技術規范》（DB15/T 2763-2022），包頭市制定專門規定，明確了相關活動的部門職責分工、相關方主任等事項，為協同解決大宗工業固體廢物規模化利用和礦山生態恢復開創了新路徑。
四是創新市場體制機制。工業固體廢物的源頭減量、資源化利用和安全處置具有較大的經濟增長潛能，目前相關政策傾斜是引導工業固體廢物相關產業的主要驅動力，包括資源化綜合利用稅收優惠政策和環境保護稅征收政策等，但相關工程項目建設的需求與地方資金短缺仍是“無廢城市”建設過程中面臨的主要問題，積極探索投融資試點是解決這一問題的主要思路。EOD模式是一種以生態保護和環境治理為基礎，采取產業鏈延伸、組合開發等方式，可將生態環境治理帶來的經濟價值進行內部循環。生態環境部《生態環保金融支持項目儲備入庫指南（試行）》對項目入庫范圍進行了詳細的說明。EOD項目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片區開發”等。多地在“無廢城市”建設實施方案中提出政府和社會資本合作的PPP模式，以推動工業固體廢物利用和處置項目落地實施。在“11+5”“無廢城市”試點建設期間，徐州市提出統籌建設項目、統籌還款來源和統籌增信方式的融資模式，依托國家開發銀行總行授信貸款45.5億，成為國開行系統內首例資源循環利用產業園項目。
【王雪雪、陳瑛，生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心】
我國工業固體廢物產生量巨大，是生活垃圾清運量的數十倍，且工業固體廢物違規堆存引發的污染環境風險較高，給生態環境與人體健康帶來嚴重危害，工業固體廢物管理逐步成為我國生態環境保護工作的重點關注對象。開展“無廢城市”建設，能充分調動社會資源，以城市固體廢物源頭減量和資源化利用為抓手，將固體廢物對環境的影響降至最低，最終形成城市綠色發展方式新政策。隨著各地“無廢城市”建設進程的推進，為實現工業固體廢物的全過程管理，對工業固體廢物管理的策略主要如下：
一是強化制度設計引領。制度體系建設是“無廢城市”建設推進和取得預期成效的關鍵保障。我國工業固體廢物管理的法律體系建設始于20世紀90年代，但配套法律、法規、標準體系建設相對滯后，尚未完全涵蓋工業固體廢物產生、收集、貯存、利用和處置等各關鍵環節。在“無廢城市”建設推進過程中，國家層面出臺《排污許可證申請與核發技術規范 工業固體廢物（試行）》（HJ1200-2021）、《一般工業固體廢物貯存和填埋污染控制標準》（GB 18599-2020）和《一般工業固體廢物管理臺賬制定指南（試行）》等，用于規范和指導一般工業固體廢物源頭排污許可、末端貯存填埋和全過程流向等管理工作。在省級層面，浙江省在修訂《浙江省固體廢物污染環境防治條例》時，將“無廢城市”建設貫穿固定于法律條款中，細化了工業固體廢物等管理工作要求，助力推動全域“無廢城市”建設；云南省在《云南省固體廢物污染環境防治條例》中提出需加強固體廢物污染環境的防治，安排相應資金用于“無廢城市”建設。在市級層面，鄂爾多斯市為強化域內煤炭開采、電力生產、天然氣開采等行業產生的工業固體廢物管理，在“無廢城市”建設實施方案中提出編制《鄂爾多斯關于推進一般工業固體廢物資源綜合利用辦法》《制定天然氣開采廢物污染控制技術規范》《煤矸石、粉煤灰用于生態修復、小流域治理環境管理技術規范》等文件，用于推進一般工業固體廢物的資源化利用進程，寧波市組織開展工業固體廢物精細化管理制度體系建設，嘉興市開展一般工業固體廢物規范化管理評估技術體系建設，以上實踐為推動生態環境主管部門、一般工業固體廢物產生單位、收運單位和利用處置單位落實各項主體責任，提升規范化管理水平，形成有效監管抓手積累了經驗，形成了可復制、可推廣模式。
二是協同推進管理工作。“無廢城市”建設是立足新發展階段、貫徹新發展理念，兼顧經濟社會發展和固體廢物管理的城市發展模式。首先是與城市其他管理相結合，基于污染物與碳排放高度同根同源的特性，“無廢城市”建設的推進與深入打好污染防治攻堅戰、實現“雙碳”目標等任務有機融合，堅持與城市工業固體廢物其他規劃協同開展，系統謀劃“無廢城市”建設。如多地“無廢城市”建設實施方案與生態環境保護“十四五”規劃、固體廢物資源綜合利用管理辦法（規劃）等緊密結合，協同推進。其次是區域間的協同，如四川省和重慶市聯合印發《關于推進成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”共建的指導意見》，提出推動毗鄰地區設施共建共享和跨省市協同應急處置固體廢物，推動設施共建共享，協同推動成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”共建。再次是各部門的協同，工業固體廢物全過程管理鏈條涉及到各個部門，需要構建多部門共同參與、協同推進的工作格局，破除部門之間的協作障礙。多地成立主要領導任組長的領導小組、辦公室和工作專班，專門用于各項任務的統籌協調與調度。以嘉興為例，生態環境局與交通運輸局聯合印發相關管理文件，推動對一般工業固體廢物的產生、運輸、貯存、利用、處置實施全過程監管。最后是工業固體廢物的協同處理，工業固體廢物具有量大面廣、種類繁多和性質復雜等特點，開展工業固體廢物的協同利用處置對于規模化消納工業固體廢物具有重要現實意義。但是目前對于多種固體廢物全產業鏈協同利用的有效模式較少。在多地的實施方案中，提出利用水泥窯、燃煤鍋爐等工業爐窯協同處置工業固體廢物。浙江省對《生活垃圾焚燒設施協同處置一般工業固體廢物推薦名錄（第一批）》公開征求意見，明確進入生活垃圾焚燒設施的工業固體廢物種類，為加強對一般工業固體廢物污染防治，有效監管一般工業固體廢物處置提供有力抓手。
三是強化全過程管理。推進工業固體廢物的全過程監管是推動“無廢城市”建設的重要手段。工業固體廢物的全過程管理主要包括源頭減量、收運體系建設、資源化利用水平提升、安全處置及監管體系建設等幾個方面，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》提出了從產生到處置的管理制度和要求。為從源頭減少工業固體廢物產生，工業和信息化部發布《限期淘汰產生嚴重污染環境的工業固體廢物的落后生產工藝設備目錄》，針對石化化工、鋼鐵、有色金屬等行業提出限期淘汰的落后生產工藝設備，加快推進生產工藝設備升級改造，從源頭減少工業固體廢物產生。推行清潔生產是削減工業固體廢物產生的重要手段，國家發展改革委、國家能源局印發《關于開展全國煤電機組改造升級的通知》，推動煤電機組開展節煤降耗改造、供熱改造和靈活性改造。如呼和浩特市在“無廢城市”建設方案中，提出以全市火電行業為重點，推動開展“三改聯動”，從源頭減少煤炭資源消耗，進而減少粉煤灰、爐渣等煤系固體廢物產生。推動循環發展鏈條，開展主導產業鏈不斷向精深加工方向延伸，如鄂爾多斯市“無廢城市”方案中提出推動煤化工行業分級梯級資源化利用，減少工業固體廢物產生。重慶市推進循環經濟試點示范，創建國家循環化改造經濟示范試點園區，提升清潔生產水平。據不完全統計，通過實施清潔化診斷服務，重慶市每年減少標煤5.5萬噸，碳減排15.5萬噸。為推動工業固體廢物資源化利用產業發展，各個城市“無廢城市”方案從財稅、技術、標準、規劃和市場等方面出臺有利于綜合利用的產業政策，如重慶市將脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業污泥等一般工業固體廢物納入環境保護稅目稅額表，激勵一般工業固體廢物綜合利用；廣東省提出以粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、尾礦等工業固體廢物為重點，打造工業固體廢物綜合利用示范項目和基地；河北省鼓勵企業、社會團體及有關單位以尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業副產石膏等大宗固體廢物為重點，制定高于國家和行業的內控標準；山東省提出開展一般工業固體廢物資源綜合利用評價，促進一般工業固體廢物實現資源化利用和產業化發展；鄂爾多斯市制訂《鄂爾多斯大宗固廢綜合利用總體規劃》，統籌設計綜合利用方案與布局綜合利用企業。為推動工業固體廢物的安全處置，浙江省提出全面推進綠色礦山建設，推動大宗工業固體廢物開展井下充填回填，同時布局一般工業固體廢物集中處置設施，減少其所帶來的環境風險；內蒙古自治區為解決區域內產生量巨大的一般工業固體廢物出路問題，發布《一般工業固體廢物用于礦山采坑回填和生態恢復技術規范》（DB15/T 2763-2022），包頭市制定專門規定，明確了相關活動的部門職責分工、相關方主任等事項，為協同解決大宗工業固體廢物規模化利用和礦山生態恢復開創了新路徑。
四是創新市場體制機制。工業固體廢物的源頭減量、資源化利用和安全處置具有較大的經濟增長潛能，目前相關政策傾斜是引導工業固體廢物相關產業的主要驅動力，包括資源化綜合利用稅收優惠政策和環境保護稅征收政策等，但相關工程項目建設的需求與地方資金短缺仍是“無廢城市”建設過程中面臨的主要問題，積極探索投融資試點是解決這一問題的主要思路。EOD模式是一種以生態保護和環境治理為基礎，采取產業鏈延伸、組合開發等方式，可將生態環境治理帶來的經濟價值進行內部循環。生態環境部《生態環保金融支持項目儲備入庫指南（試行）》對項目入庫范圍進行了詳細的說明。EOD項目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片區開發”等。多地在“無廢城市”建設實施方案中提出政府和社會資本合作的PPP模式，以推動工業固體廢物利用和處置項目落地實施。在“11+5”“無廢城市”試點建設期間，徐州市提出統籌建設項目、統籌還款來源和統籌增信方式的融資模式，依托國家開發銀行總行授信貸款45.5億，成為國開行系統內首例資源循環利用產業園項目。
【王雪雪、陳瑛，生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心】
