解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》：采取科學有效行動 提高內澇防治水平

 來源：中國建設報作者：黃鷗

近年來我國極端天氣頻發，很多城市出現特大暴雨，導致城市內澇災害發生，造成人員傷亡和財產損失。城市內澇問題一直是黨中央、國務院高度關注的民生問題。習近平總書記指出，要把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好。黨的十九屆五中全會明確提出增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。國務院2013年印發《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，2015年印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，2021年出臺《關于加強城市內澇治理的實施意見》。近日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、水利部聯合發布了《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》（以下簡稱《計劃》），充分顯示出國家對城市內澇問題的重視程度以及進一步開展內澇治理工作的緊迫性。

建成區的現狀問題

從內澇防治角度來看，城市建成區的現狀問題是多方面的，有氣候變化導致極端天氣的客觀因素，也有城鎮化發展過程中造成的難以避開的問題，主要有以下幾個方面：

一是城鎮化快速發展導致排水防澇設施建設滯后、澇水蓄滯空間嚴重不足。自1978年以來，我國城鎮化率以每年1個多百分點的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個內澇防治體系的發展卻與城市快速發展的需求不匹配。城市下墊面硬化率也伴隨著城鎮化率的速度不斷增長，削弱了雨水滲透能力，加之城市建設未能有意識地留有蓄滯空間，甚至侵占河湖水系，而水的基本物理特性又是不可壓縮的，從而導致澇水蓄滯空間嚴重不足。

二是以往對超過雨水管網排水能力的徑流應對缺乏考慮。長期以來，我國一直是單一按照雨水管渠設計重現期構建城市雨水排除系統，排水規劃及設計側重于雨水管道、泵站等排水設施的布局和設施能力規模的確定，目標只體現“速排干”，未考慮超出管網設計標準雨水徑流的“滲滯蓄”，因此未能建成有效的內澇災害防御工程體系。雖然自2012年以來規劃設計有了內澇防治“大排水”理念的轉變，行業規范和手冊補充了相關內容及設計方法，但城市建成區的排水格局已經形成，按目前的內澇防治標準實施全方位改造難度很大。

三是綜合應對能力不足，抗災水平亟待提高。當前城市普遍缺乏排水管網養護的實時監測系統、內澇預警和實時處理的智慧系統等現代化治理手段，難以根據氣象實時信息、管網動態信息、交通出行信息等及時對內澇作出準確判斷并及時發布預警信息。此外，各級排水設施管理人員不足、各部門協同管理機制不健全，也約束了城市治理水平。對于內澇發生時容易引發嚴重災害的地下設施，如地下道路、地下軌道交通、地下停車設施、地下商業服務設施等尚未形成有效管控體系。

針對上述問題，《計劃》明確了具體行動措施。

1.進一步加強海綿城市建設

源頭控制雨水徑流是海綿城市一項重要功能。在建成區內的小區、道路、綠地中，因地制宜建設或改造雨水花池或花園、植草溝、下凹綠地、透水鋪裝等海綿設施，盡最大努力控制源頭雨水徑流，是可行的，效果是明顯的，這已經在海綿城市建設示范城市的實踐中得以證明。尤其是在城市道路易澇點下凹橋區附近，由于橋區與周邊小區建設年代不同，致使橋區周邊地形地貌發生變化，一遇降雨小區產生的“客水”匯入橋區，加重了橋區排水系統的負擔，在這些小區進行海綿城市建設控制雨水徑流更有針對性。

《計劃》明確提出了實施雨水源頭減排工程，要求將海綿城市建設理念落實到城市規劃建設管理全過程，優先考慮把有限的雨水留下來，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施削減雨水源頭徑流，推進海綿型建筑與小區、道路與廣場、公園與綠地建設。

2.建設調蓄設施，增加蓄存空間

《計劃》指出，有條件的城市逐步恢復因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，擴展城市及周邊自然調蓄空間。充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。根據整體蓄排能力提升的要求、低洼點位積水整治的實際需要，因地制宜、集散結合建設雨水調蓄設施，發揮削峰錯峰作用。

《計劃》一方面強調的是恢復和充分利用原有溝渠及河道水系的調蓄功能，成規模擴展調蓄空間；另一方面強調的是結合積水點治理，在建成區有限的范圍內結合排水管網、泵站設施布局，見縫插針地建設調蓄設施，盡最大努力增加雨水調蓄容量。如北京市自2012年發生“7·21”特大暴雨以來，通過升級改造雨水泵站以及在下凹橋區建設綠地或附近新建蓄水池等方式，提升了防澇能力，已經建成60多座調蓄池，削峰蓄水20多萬立方米。

此外，本著城市安全至上的原則，在實際工作中相關部門應充分協調，利用和整合城市現有資源，如在綠地下、體育場下建設雨水調蓄設施。公園水系在應急時可作為澇水蓄存空間和下泄通道。如北京在2012年蓮花橋積水治理項目中，考慮利用橋區附近公園內約13公頃蓮花池作為澇水的調蓄空間。

3.對重點部位進行提標改造和采取內澇應對防護措施

建成區的下凹橋區、下穿道路、地下道路、地鐵、地下停車場、地下商業服務等設施，在內澇發生時極易造成重大人員傷亡和財產損失。除了在汛期加強預警和應急搶險外，應當立刻行動起來，盡快完成這些設施的風險排查、排水系統升級改造工程或防護措施。對于下凹橋區和下穿道路，按照“高水高排高截高蓄、低水低排低蓄”的原則，采取蓄排結合技術方式進行排水系統提標改造；地下道路、地下軌道交通、地下停車設施、地下商業服務設施的出入口容易發生澇水倒灌，對于不滿足內澇標準的這些出入口，應當采取防護措施（如防淹擋板、防淹阻水設備等），可按照當地內澇防治設計重現期水位標高加高500毫米設防。無法判定的，可采用防淹門或全高阻水設備。

《計劃》明確提出了要著力完善城市內澇應急處置體系，實施應急處置能力提升工程，實施重要設施設備防護工程，涵蓋了上述內容。北京市于2021年印發了《關于加強極端天氣風險防范應對工作的若干措施》，目前正在抓緊制定北京市地下設施內澇防護能力提升設計要點，其目標之一就是對這些重點部位實現防澇管控。

4.構建智慧防澇體系

《計劃》在著力完善城市內澇應急處置體系內容中指出：實施應急處置能力提升工程。建立城市洪澇風險分析評估機制，提升暴雨洪澇預報預警能力，完善重大氣象災害應急聯動機制。提升預報預警能力是防澇減災工作的基礎，也是能夠立即行動起來開展的一項工作，其中首要任務是要加快制定相關標準。2021年北京市在《關于加強極端天氣風險防范應對工作的若干措施》中，明確了極端天氣判定標準，其中極端降雨判定標準是：暴雨橙色及以上預警信號，即預計1小時降水量達70毫米以上，或6小時降雨量達100毫米以上，或24小時降雨量達150毫米以上。

《計劃》在加強排水防澇專業化隊伍建設方面指出：在排查排水管網等設施的基礎上，建立市政排水管網地理信息系統（GIS），實行動態更新，逐步實現信息化、賬冊化、智慧化管理，滿足日常管理、應急搶險等功能需要。其中，智慧化管理是防澇減災的重要手段，在統一籌劃的前提下，首先可以著手對重要部位和易澇點設置感知層設備，建立數據傳輸系統和基于排水系統的數學模型，利用我國自主研發的北斗衛星導航系統對排水設施進行準確定位，對汛期保障人員和搶險隊伍進行追蹤和調度指揮，盡快形成防澇智慧化管理系統，盡早發揮效益。北京市自2012年“7·21”特大暴雨后建立了智慧化城市防汛保障系統，提升了防汛指揮決策能力和現場調度效率，提高了城市應急事件反應和處置速度。將以前大量需要人工統計和報送的信息，改為系統自動生成，提高了效率；將汛中指揮部人員需奔赴現場了解情況，改為坐鎮指揮中心進行遠程指揮，全方位把控整體態勢；將人工進行視頻積滯水識別，改為AI（人工智能）自動識別，提高積水發現能力，降低人工識別風險、減輕人員工作強度；將積滯水事件群眾熱線人工通知處置，改為系統自動派單、全流程跟蹤，精準定位積滯水點，提高了事件處置效率和群眾滿意度。

《關于加強城市內澇治理的實施意見》明確了城市內澇治理的工作目標。《計劃》圍繞這一工作目標，結合城市的現狀，提出了全面排查城市防洪排澇設施薄弱環節，實施排水管網和泵站建設工程、雨水源頭減排工程、城市積水點專項整治工程、城市雨洪調蓄利用工程、應急處置能力提升工程等切實可行的實施路徑和要求，對城市排水防澇體系建設具有積極的推動作用。

作者系北京市市政工程設計研究總院有限公司副總工程師