生態環境導向的開發(EOD)模式是“綠水青山就是金山銀山”理念在項目運作與實操中的具體應用，是破解生態環境治理與產業發展瓶頸的有效途徑，是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試。通過EOD模式可以實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺，實現生態環境治理與關聯產業開發項目的有效融合。本文分析了EOD模式實施的要義與主要特征，并從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。

生態環境導向的開發(Eco-environment-oriented, EOD)模式(以下簡稱“EOD模式”)是種創新性的項目組織實施模式，是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化的項目組織實施方式[1]。2016年印發的《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》中明確提出，探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式。2020年以來，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號)、《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號)等文件，確定36個項目開展EOD模式試點工作。本文在分析開展EOD模式創新的背景與意義、實施要義和特征的基礎上，提出了采用EOD模式實施的項目(以下簡稱“EOD項目”)組織實施的路徑及建議。

開展EOD模式創新的背景與意義

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設放到治國理政的重要位置。在習近平生態文明思想的指導下，我國生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化[2]。“綠水青山就是金山銀山”理念揭示了發展與保護的本質關系，指明了實現發展與保護內在統一、相互促進、協調共生的方法論[3-4]。EOD模式通過統籌生態環境治理與產業發展、區域開發與持續運營、投融資與項目實施等，建立經濟發展與生態環境保護之間的平衡點，把環境資源轉化為發展資源，把生態優勢轉化為經濟優勢，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應用[5]。積極探索符合地方特色的生產發展模式，夯實“綠水青山”本底、壯大綠色發展動能、探索“綠水青山”與“金山銀山”的轉化機制，不斷發展壯大生態經濟，培育高質量發展的綠色增長點，有利于推動生態環境高水平保護，促進經濟高質量發展[6]。

EOD模式是破解生態環境治理與產業發展瓶頸的有效途徑

生態環境治理投資主要來源于各級政府財政預算內資金、地方債券、社會資本等。受防范金融風險、化解地方政府債務風險等政策影響，公益類、純政府付費的生態環境治理項目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢等問題，表現在產業方面即為環保產業潛在市場難以轉化為現實市場。以政府投資為主的格局與財政資金有限之間的矛盾，造成環保產業潛在市場與現實市場存在較大差距。同時，由于投資回報機制與生態產品價值轉化機制不健全，生態環境治理與生態環境質量改善帶來的價值提升相互割裂，環保產業缺乏自我造血功能，可持續發展能力有待提高[7]。EOD模式下，生態環境治理成效為產業開發帶來增量收益，并依靠產業開發反哺生態環境治理的投入，有效緩解了政府投入的壓力，并有利于企業(社會資本)和金融機構參與項目投入，有效破解了生態環境治理與產業發展的瓶頸。

EOD模式是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試

《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)首次明確提出，探索開展EOD模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。2018年印發的《中共中央　國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求創新環境治理模式。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求創新環境治理模式，對工業污染地塊，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式�！蛾P于擴大戰略性新興產業投資　培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發改高技〔2020〕1409號)指出，探索開展EOD等環境治理模式創新，提升環境治理服務水平，推動環保產業持續發展。中共十九屆五中全會公報從需求側和供給側提到要大力發展環保產業，建立生態產品價值實現機制，培育新技術、新產品、新業態、新模式。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤，對于開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態效益和依法依規的前提下，允許其利用一定比例的土地發展生態農業、生態旅游來獲取收益。EOD模式作為環境治理模式創新的重要內容，是落實創新發展理念的具體實踐，通過先行試點，總結經驗，探索路徑，推進生態環境治理創新發展。

EOD模式實施要義與特征

EOD模式有其自身的特征與要求，其核心要義是將生態環境治理作為開發項目的投入要素，將生態環境保護產生的收益提前鎖定，轉化為對生態環境治理項目投入的反哺，減少公益性生態環境治理項目的政府投入。實踐中要防止EOD模式概念泛化，EOD項目要具備以下幾方面的特征。

實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺

提升生態環境治理項目的造血功能，降低公益性生態環境治理項目的政府投資(或付費)，提高環保產業可持續發展能力是推進EOD模式的目標。將未來生態環境質量改善的溢價前置到生態環境治理投入中[8]，使得外部經濟性內部化，即生態環境治理的投入可以通過土地利用發展生態農業、文化旅游、健康養生、新能源等項目的收益獲得，也可以從未來產業的開發或經營權，如礦產等資源開采權、基礎設施特許經營權等方面獲得。EOD項目應在項目內部建立產業收益補貼生態環境治理投入的良性機制，使得生態環境治理項目本身具備穩定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態環境治理項目自身造血功能，推進環保產業潛在市場向現實市場的轉變。此外，項目實施的長效機制也是EOD模式實施的關鍵。一方面，生態環境治理項目本身具有投入大、見效慢、回報周期長等特點，要建立長期的建設、運營與維護周期，確保生態環境治理的效果和產業持續穩定的發展;另一方面，在政府層面，應探索建立EOD項目組織實施機制，包括項目統籌、部門協同、資金整合、監督管理等，解決EOD項目實施過程中機制上存在的瓶頸障礙和問題。
 

實現生態環境治理與關聯產業開發項目的有效融合

EOD項目選擇應充分結合當地的實際情況，因地制宜。EOD模式中的生態環境項目應以解決區域生態環境突出問題為導向，系統施治，主要涉及區域流域綜合整治、生態修復與保護等公益性較強、收益性差的生態環境治理項目。同時，生態環境質量的改善對關聯產業開發具有明顯的價值提升作用，通過加強統籌、整體實施，能夠將未來溢價提前鎖定并用于生態環境治理。生態環境治理與產業開發項目之間要具有較強的關聯性，能夠將“誰受益，誰補償”“誰保護，誰受益”落實在項目實施層面。

采用一體化方式實施生態環境治理項目與關聯產業開發項目

一體化方式實施是EOD項目的充分必要條件。一體化方式實施是指將生態環境治理項目和產業開發項目作為一個整體項目，由一個市場主體整體實施，統籌推進。具體體現為三個方面：一是由一個市場主體統籌實施，即一個主體或聯合體成立項目公司作為業主;二是兩類項目要統籌為一個整體項目實施，做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂實施;三是加強EOD項目的統籌設計和統一規劃，采用建設—運營一體化方式實施。只有通過一體化方式實施，才能真正實現肥瘦搭配，確保EOD項目實施主體獲得合理收益，實現產業開發項目對生態環境治理項目的反哺;才能促使實施主體合理安排項目實施計劃，實現短期投入與長期運營有機統籌，確保達成項目目標。

EOD項目實施路徑與建議

識別關聯產業，分析EOD模式實施的可行性

明確生態環境治理目標。EOD模式試點是為解決當前生態環境治理中遇到的難題的探索性創新。并非所有項目均可采用EOD模式實施，科學開展項目前期謀劃是推進EOD項目實施的充分條件。結合區域生態環境治理需求，主要針對實施緊迫性強、生態環境效益高、對關聯產業具有較強的價值溢出的項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目建設內容、技術路線、投資估算等。生態環境治理項目策劃應緊密圍繞當地生態環境治理的重點任務，以改善區域生態環境質量為目標，以帶動關聯產業價值提升為導向，合理確定生態環境治理項目的建設內容、建設規模。

準確識別關聯產業。充分考慮生態環境治理項目的外部經濟性，明確生態環境質量改善后價值提升的外溢流向，確定與之關聯的產業開發項目及邊界范圍。產業開發項目應符合當地社會經濟發展實際，選擇與生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、項目收益好的項目，如“光伏+”、生物質能利用等清潔能源項目和生態農業、旅游、健康養生等項目。要結合項目收益水平等綜合測算，合理確定產業開發項目的邊界范圍、建設內容等。

分析生態環境治理項目與關聯產業開發項目一體化實施的可行性。從項目區域范圍、實施主體、技術路線、成本效益、政策要求、實施周期等方面，統籌分析生態環境治理項目與關聯產業開發項目一體化實施的可行性，綜合測算項目成本收益，在保障社會資本投資收益的前提下，盡可能實現項目成本收益平衡，減少政府資金投入。在項目層面無法實現成本收益平衡的項目，要明確政府投資規模和資金渠道的可能性。并在各自項目可行的前提下，開展EOD項目統籌設計。

綜合測算，建立項目內部反哺機制

在EOD項目實施過程中，要堅持生態優先，踐行綠色發展理念，科學確定項目建設內容，將生態環境治理項目搭配資源、產業開發項目一體化實施，推動一、二、三產業融合發展，實現生態環境資源化，產業經濟綠色化，破解生態環境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等瓶頸問題，提升環保產業可持續發展能力。

將生態環境治理項目與關聯產業開發項目融合實施，就要對整體項目算好大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬。既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境質量改善的外部經濟性;既要考慮產業開發項目自身的成本，也要充分考慮生態環境治理成本。要將生態環境治理項目與產業開發項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益為前提。既要開展項目財務評價，從項目的角度出發，計算項目范圍內的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性，也要開展社會評價和國民經濟評價，從區域經濟整體利益的角度出發，計算項目對區域經濟的貢獻，分析項目的經濟效率、效果和對社會的影響。

EOD項目將生態環境治理與產業開發項目融合為一體實施，要整體測算項目成本、收益，明確政府可行性缺口補助或政府付費額度。對生態環境質量改善帶來的溢價要合理預估，明確社會資本的合理回報。在EOD模式下，要將生態環境治理后的溢價反哺到生態環境治理等公益類項目的建設中。在保證合理利潤的情況下，當項目收益能夠完全實現反哺生態環境治理項目，EOD項目資金籌措主要依靠企業自籌，不需要政府資金投入;當項目收益難以覆蓋EOD項目全部投資、經營成本和合理利潤時，在企業自籌的基礎上，需要運用政府投資補貼或者政府和社會資本合作的方式，政府對項目予以補助或付費，以確保企業獲得合理利潤。

依據項目具體情況分為“生態環境+產業開發”和“產業開發+生態環境”兩類。“生態環境+產業開發”類EOD項目，以生態環境治理為主，將有公益性較強的生態環境治理項目與較好收益的產業開發項目有機組合，關聯產業開發項目作為項目收益的補充來源，產業開發項目收益能部分覆蓋生態環境治理項目的建設運營成本。“生態環境+產業開發”類EOD項目往往無法實現項目自身的成本收益平衡，需要政府補助以減少社會資本投入，確保社會資本獲得合理的收益。要明確政府投資規模和資金渠道的可能性，并與傳統實施方式下政府資金投入及效益進行綜合比較研判，確保通過關聯產業開發項目實現對生態環境治理項目的反哺。“產業開發+生態環境”類EOD項目，以產業開發項目為主體，輔以生態環境治理項目，將生態環境治理項目作為產業開發項目的一部分，在社會資本獲得合理收益的前提下，不再需要政府資金投入，可通過一體化實施實現項目成本收益平衡。根據項目成本收益情況，可適當優化調整項目邊界范圍、項目建設內容、項目投資估算等，以確保項目可行、收益合理。
 

在政府層面，資金相關的支持方式包括中央和省級專項資金、政府專項債、國際金融貸款、政府和社會資本合作(PPP)出資、政府投資基金投資等。對于專項資金，可依據EOD生態環境治理項目的建設內容，按照中央環保專項資金管理有關辦法申請，內容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、農村環境治理等。申請專項債的領域主要是污水處理設施與管網建設、垃圾處理與環衛處置建設等。同時，地方應將生態環境治理作為保障民生福祉的重要內容，支持EOD項目實施。對政府可行性缺口或政府付費額度過大的項目，在政府財力難以保障的情況下，需要依據項目收益能力合理調整項目建設內容，在改善生態環境質量，保障民生福祉的同時，減少政府財政資金支出的壓力。

因地制宜，推進項目規范實施

EOD項目內容豐富，生態環境治理與關聯產業類型多、復雜性強，涉及面廣，不同生態環境治理項目與關聯產業項目融合發展的路徑與運作方式存在較大差異。應根據EOD項目的類型和邊界范圍、建設內容、成本效益測算，確定項目一體化實施的具體步驟、立項方式、政策要求、周期、績效目標等，依法依規做好項目立項和招投標等前期工作。

統籌項目立項。EOD項目可根據生態環境治理項目與產業開發項目的具體情況，分別進行立項，整體實施;或者將生態環境治理項目與產業開發項目統籌設計，整體立項。根據政府投資情況，對需要政府投入資金的項目，按照《政府投資條例》的有關要求做好項目立項;對不涉及政府投資的企業投資項目，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》等要求做好項目立項工作;對采用PPP模式推進的EOD項目，按照PPP模式的規范實施要求，做好PPP項目入庫，并嚴格按照PPP模式的有關規范要求推進項目實施[9]。

明確社會資本參與方式。對涉及政府投資(可行性缺口補助或政府付費)的項目，要按照招投標或政府采購的有關要求，采用競爭的方式確定社會資本方;對社會資本投資的項目，按照招商引資及社會資本投資的有關要求，確定項目實施主體。因涉及生態環境治理項目，在確定社會資本方的過程中，需要明確生態環境治理的成效目標，并采取切實有效的方法確保環境治理成效目標的實現，將績效考核與政府付費或政府補貼掛鉤。

加強項目監管。EOD項目是一個系統工程，涉及項目決策、設計、招投標、施工、竣工、運營等各個環節，政府方和項目方的管理水平尤為關鍵。應從各自的管理職責與利益角度來明確其職責范圍，充分發揮其監督管理作用，有效加強項目監管，確保項目規范實施。

試點先行，探索可復制推廣的經驗

試點是示范和推廣的基礎，通過試點取得經驗后再加以推廣。EOD試點要在項目組織實施方式上創新，求精不求大，求效不求全，重在模式探索，總結經驗，守正出新。在試點中不追求大體量、全區域、全要素，要因地制宜，量力而行。通過試點，分析EOD模式實施的適用條件、制約瓶頸、化解途徑、實施路徑，通過實踐、認識、再實踐、再認識等反復過程，在實踐中獲得真知和經驗。但試點不等于示范，更不同于推廣，要先試點、后總結、再推廣，在試點的基礎上總結可復制的經驗，打造EOD示范項目，而后以點帶面、逐步推廣。