8月9日，國家發展改革委就《循環發展引領計劃》（征求意見稿）公開向社會征求意見，征求意見稿提出，到2020年，主要資源產出率比2015年提高15%；工業固體廢物綜合利用率達到73%，農作物秸稈綜合利用率達到85%，資源循環利用產業產值達到3萬億元；75%的國家級園區和50%的省級園區開展循環化改造。

若要完成上述主要目標，我國在循環經濟發展道路上不僅要看清目前存在的問題與挑戰，也要統籌規劃，在循環經濟發展的各個環節設計對策。為此我報特約請國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員周宏春撰文，詳細闡述目前我國循環經濟發展中存在的問題與挑戰，以及未來循環經濟工作思路與對策。

近年來，我國循環經濟實現了有序健康發展。國家在省市、園區、重點行業、重點領域，開展了資源綜合利用、園區循環化改造、城市礦產示范基地建設、再制造產業化、固廢綜合利用、再生資源回收體系建設、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點、水泥窯協同處置生活垃圾、工業產品生態設計、農作物秸稈綜合利用及循環經濟示范市縣等試點；各地也開展了各方面的相應試點，以探索循環經濟發展模式。

試點示范成效明顯

通過示范試點，循環經濟理念廣為傳播，技術水平不斷提高，政策機制逐步完善，運營模式持續創新，推進了企業間、產業間共生耦合，企業循環式生產，園區循環式發展，產業循環式組合，實現資源消耗最小化，環境風險最低化，經濟效益最大化。目前，產業體系基本形成，新的業態也相繼涌現。

同時，形成可復制、可推廣的循環經濟發展模式。各地、各行業形成了眾多的循環經濟發展模式。例如，農業形成了“豬-沼-果”、“豬-沼-菜(糧)”、“牛-糞-菌-沼-肥”，“林-草-牧-菌-肥”、“豬-沼-藕-魚”等模式以及農業-工業耦合模式，大棚養殖-廢物發酵生成沼氣-沼氣用于照明炊事-沼液沼渣用于肥田的“四位一體”模式。新疆天業(集團)有限公司構建了產業鏈大循環與內部小循環相結合，初步實現了全過程少投入、資源充分利用、排放物最小化、無害化。魯北集團在完善原有3條產業鏈基礎上，延伸生態電業、油煤鹽“三化合一”、鈦白粉清潔生產3條循環經濟產業鏈。上海化工園區的“五統一”模式得到廣泛推廣，重慶市在三個重點工業園區試點中，按照“上中下游產業鏈一體化，基礎設施建設一體化，服務體系一體化，物流配送一體化，生產、生活區域、環保生態管理一體化”的要求進行項目招商、園區建設和運營管理。國家發展改革委等部門利用國家攻關課題和開行項目資助專家進行循環經濟典型案例研究，總結和凝練了60個可復制、可推廣的典型模式案例。

循環經濟發展存在的問題與挑戰

不可否認，與發達國家相比，我國循環經濟的發展仍存在一些問題。

第一，廢物利用率低。隨著經濟增長和消費水平的不斷提高，我國的原生資源在減少，垃圾卻在與日俱增。例如，北京和上海的城市生活垃圾產生量每天都達1.3萬余噸，城鄉每年產生的垃圾約4億噸，其中生活垃圾的60%是包裝物，廢塑料含量約10%。與此同時，垃圾處理處置方式比較簡單，變廢為寶、化害為利，成為循環經濟發展的重大課題。

第二，缺乏共性和關鍵技術支撐。循環經濟的發展需要科學技術作支撐，包括循環經濟的理論研究；但現有文章側重于對問題的描述，理論研究深度不夠。雖然在提高資源利用效率的某些技術上取得突破，但新研發需要時間，企業大多缺乏研發大幅度提高資源利用效率的共性和關鍵技術的能力，也缺乏相關技術的信息獲取渠道。我國的廢物和包裝材料的回收利用雖已有了基礎，但技術含量低、大多被降級使用，沒有發揮循環經濟的最佳效應，也沒有與食品安全、環境安全的有效保證有機地結合起來。

第三，缺乏有效的政策激勵。循環經濟兼具資源效益和環境效益雙重屬性，是集技術、經濟和社會為一體的系統工程，需要政策激勵。推動資源回收和循環利用的一個政策基礎，是生產者責任延伸制度，以及再生資源分類、不易回收廢舊物資的回收處理費用機制等。這些活動大多屬于市場失靈領域，需要政府的宏觀調控和長效機制。事實上，我國尚未建立有效的回收處理體系、激勵政策和費用機制。部分政策的可操作性差，與相關法規銜接不夠、執行成本高，一些政策還存在執行走樣的問題。政策、理論等方面的咨詢研究明顯滯后于實踐。

第四，法規體系不健全。循環經濟發展需要法律法規和制度作支撐。從總體上看，我國還沒有形成促進循環經濟發展的法律體系。已有相關立法質量有待提高。我國《循環經濟促進法》修訂已經進入議事日程，但認識尚不統一：已有的一些法律規定較為籠統，可操作性不強；相關法律之間存在不協調、有關措施不配套等問題，也缺乏強制性標準。

第五，尚未形成長效機制。循環經濟是一種有利于可持續的經濟發展及消費模式，特別是再生資源產業發展基礎的廢舊物資回收，需要政府推動、市場驅動、公眾行動，也需要各地方各部門的協調一致。在這些方面，居民群眾參與廢舊物資回收或利用“互聯網+”的自覺性和積極性不高，國家有關部門之間分工和職能不明確。

推進循環經濟的思路與對策

——自然資源開采環節，提高資源開發效率。綜合開發礦產資源，加強共生、伴生礦產資源的綜合開發利用，提高回采率和綜合回收率，實現綜合勘查、綜合開發、綜合利用；加強資源開采管理，健全資源勘查開發準入條件，改進資源開發利用方式，實現保護性開發；積極推進礦產資源深加工技術的研發，提高產品附加值，實現礦業優化與升級；開發并完善適合我國礦產資源特點的采、選、冶工藝，降低采礦貧化率，延長礦山壽命。大力推進尾礦、廢石的綜合利用，提高礦產資源開發利用全生命周期的效率。

——資源消耗環節，提高資源利用效率。推進工業綠色發展，加強對鋼鐵、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材、紡織、輕工等行業的能源、原材料、水等資源的消耗管理，實現能量梯級利用、資源高效利用和循環利用，努力提高資源產出效率和效益。電動機、汽車、計算機、家電等機械制造企業，要從產品設計入手，優先采用資源利用率高、污染物產生量少以及有利于產品廢棄后回收利用的技術和工藝，盡量采用小型、量輕、可再生的零部件或材料，提高設備制造技術水平。包裝行業要大力壓縮無實用性材料的消耗。

——廢棄物產生環節，減少廢棄物產生和排放。應從源頭減少廢棄物產生，加強對冶金、有色、電力、煤炭、石化、建材、造紙、釀造、印染、皮革等廢物產生量大、污染重行業的環境管理，提高廢渣、廢水、廢氣綜合利用率。綜合利用建筑廢棄物及秸稈、畜禽糞便等農業廢棄物，發展生物質能源，推廣沼氣工程，大力發展生態農業；推動不同行業通過產業鏈延伸和耦合，實現廢棄物的循環利用。加快城市生活污水再生利用設施建設，促進垃圾資源化利用。充分發揮建材、鋼鐵、電力等行業廢棄物消納功能，減少廢棄物最終處置量。

——資源再生環節，要提高廢品回收和加工利用水平。借助“互聯網+”行動計劃，積極推進廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢舊家電及電子產品、廢舊紡織品、廢舊機電產品、包裝廢棄物等的回收和循環利用；建立廢品分類收集和分選系統，支持汽車發動機和大型機械等廢舊機電產品再制造；拓展再生資源產業，不斷完善再生資源回收、加工、利用體系；在嚴格控制“洋垃圾”和其他有毒有害廢物進口的前提下，充分利用兩個市場、兩種資源，在積極發展資源再生產業國際貿易的同時，也承擔生產者延伸責任。

——社會消費環節，要培育節約資源、保護環境的消費觀，大力提倡綠色消費，形成可持續消費模式。提倡健康文明、有利于節約資源和保護環境的生活方式與消費方式；鼓勵使用綠色產品，如能效標識產品、節能節水認證產品和環境標志產品等；抵制過度包裝等浪費資源的行為；政府機構要發揮帶頭作用，把節能、節水、節材、節糧、垃圾分類回收、減少一次性用品的使用等，逐步變成全社會的自覺行動。

（作者系國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員）