水污染物排放標準是在法律允許范圍內，對水污染物排放行為所做的限制性的技術規定。水污染物排放標準與水環境質量標準、水污染物環境監測規范共同構成了我國水環境保護標準體系。自1973年我國第一個排放標準《工業“三廢”排放試行標準》（GB J4-73）發布以來，水污染物排放標準的發展直接體現了我國在近40余年不同時期水環境保護領域，尤其是在水污染物排放管理領域管理思路的演變和發展。本文通過對我國水污染物排放標準40余年發展歷程的系統回顧與總結，鑒以往之得失，提出我國未來水污染物排放標準發展的一些思考與建議。
一、我國水污染物排放標準發展階段及主要技術特點
1.第一階段（1973-1978年）：GB J4-73的發布與實施
1973年，為推進我國環境保護工作，經第一次全國環境保護會議討論，我國發布了第一個環境保護標準—《工業“三廢”排放試行標準》GB J4-73。當時，我國尚未開展環境保護立法，這一標準為我國剛剛起步的環保事業提供了管理和執法依據，在“三同時”制度、排污收費制度實施和污染防治等方面發揮了重大作用。
在水污染物排放控制方面，GB J4-73將水污染物分為兩類，即第一類污染物和第二類污染物。
第一類污染物是指能在環境或動植物體內蓄積，對人體健康產生長遠影響的有害物質，包含汞、鎘、六價鉻、砷、鉛5種重金屬及其無機化合物，要求在車間或車間處理設備排出口監測。第二類污染物是指長遠影響小于第一類污染物的有害物質，包括pH、懸浮物、生化需氧量、化學耗氧量等14項污染物項目，監測位置為工廠廢水排放口。從水污染物的排放限值來看，GB J4-73采用了統一濃度限值，簡單易行，有利于在當時情況下全國范圍內統一實施。
2.第二階段（1979-1987年）：行業型水污染物排放標準的制訂
1979年3月，第二次全國環境保護工作會議決定進一步加強環境標準工作。同年頒布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》明確規定了“國務院環境保護部門根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準。”至此，我國污染物排放標準制定工作有了法律依據。1983-1985年，為進一步加強對行業污染物的排放控制，原國環辦組織當時的輕工部、石油部、冶金部、化工部等13個工業部的科研院所環保科技人員先后制訂發布了30項行業型水污染物排放標準。
行業型污染物排放標準的制訂以我國當時行業發展的實際情況為出發點，考慮經濟發展和環境效果的統一，同時也考慮技術和經濟合理性的統一。
在這一指導思想下，行業排放標準框架結構按照分級逐步治理的原則進行設置，即：按照新建企業和現有企業進行分級管理，新、改、擴企業從嚴，現有企業從寬；按照企業規模進行分類管理，大企業從嚴，小企業從寬；考慮現有企業技術改造過渡期，逐步從嚴，目前從寬。
從技術內容上分析，這一時期發布的行業型水污染物排放標準有以下幾個特點：
（1）根據行業特點篩選增加了特征污染物。例如，制革行業增加了氯離子、三價鉻，紡織染整行業增加了色度，合成洗滌劑行業增加了苯。總的控制污染物項目由GB J4-73中的19種增加到33種。
（2）綜合采用了濃度、績效控制指標。例如，造紙、制糖、制革等輕工行業排放標準采用噸產品排污負荷和平均排水量控制指標，而在石油、化工等行業排放標準中，則主要采用了排放濃度和排水量指標。
（3）較多強調了行業發展特點和需求，排放控制水平寬嚴不一。例如，GB J4-73中規定造紙行業廢水排放COD執行300 mg/L的要求，但在行業型排放標準中不再控制COD。而對于石油開發和石油煉制行業，新建企業則主要按照廢水三級處理水平制訂標準限值，部分限值嚴于GB J4-73。
3.第三階段（1988-1991年）：GB 8978-88的發布與實施
1984年，我國首次頒布了《水污染防治法》，其中以專章規定了水環境質量標準和污染物排放標準的制定機構、技術依據原則等內容。為了貫徹實施《水污染防治法》，結合GB J4-73和30項行業污染物排放標準的制訂與實施經驗，我國開展了系統的水環境標準體系的研究。該階段提出的水污染物排放標準分為國家污水綜合排放標準、國家行業水污染物排放標準和地方水污染物排放標準3類。國家污水綜合排放標準是各項行業標準的綜合和簡化，國家行業排放標準是綜合排放標準的具體補充和實施細節，兩類標準應同時修訂，同時貫徹執行，產生矛盾時執行最嚴的標準值。地方水污染物排放標準是服務于當時推行的環境目標管理制度，體現地方水環境區域綜合整治優化方案的具體要求。3類標準間，原則上國家行業標準嚴于綜合排放標準，地方嚴于國家標準。
基于上述體系設計思路，我國于1988年發布了GB 8978-88，替代了GB J4-73中的廢水部分。同時，GB 8978-88對之前發布的30項行業污染物排放標準進行了調整，經過修訂、簡化、統一和協調，除船舶、船舶工業、醫院、海洋石油開發工業以及軍工5個行業執行行業型排放標準外，其他所有行業均適用于GB 8978-88。從技術內容上，GB 8978-88有以下幾個特點：
（1）以當時新修訂的《地面水環境質量標準》(GB 3838-88)為依據，根據受納水體的環境功能分類，對廢水排放進行分級管理。
（2）借鑒行業排放標準制訂經驗，對不同的排污單位進行分類管理。區分新建企業和現有企業，新建企業從嚴，現有企業從寬；區分大、中、小企業，大、中型企業從嚴，小型企業從寬。
（3）污染物項目由GB J4-73的19項增加到31項，其中第一類污染物9項，第二類污染物22項。第一類污染物在GB J4-73的基礎上增加了烷基汞、總鉻、總鎳和以苯并(a)芘為代表的難生物降解有機污染物，第二類污染物則主要增加了行業型排放標準中的特征污染物。
（4）標準統一采用濃度和排水量控制指標。兩種指標的綜合使用，有利于污染物排放的總量控制，防止稀釋排放，便于實施監測。
（5）提出了依據環境質量標準和“最佳實用技術”制訂標準限值的原則。經過實踐總結，將“最佳實用技術”分為最佳可行技術、好的實用技術和平均先進水平3類，分別適用于引進或新建工廠，大、中型企業技術改造和治理，中、小型企業整頓調整。在該原則下，GB 8978-88的排放控制水平總體上更加切合實際。
4.第四階段（1992年至今）：綜合型排放標準與行業型排放標準并行
1991年12月，原國家環境保護局在廣州召開了環境標準工作座談會，針對綜合排放標準與行業排放標準的關系，排放標準的時限以及重點污染源控制問題進行了深入研究和分析，調整確定了綜合排放標準與行業排放標準不交叉執行，實行排放標準按年限制實施，以及重點加強新建項目污染控制的原則和思路，開始了新階段行業排放標準和綜合排放標準的制修訂工作。
重點行業污染物排放標準制修訂
1992-1995年，我國陸續制修訂發布了一系列重點行業的污染物排放標準，包括鋼鐵、肉類加工、紡織染整、合成氨、造紙、磷肥、燒堿及聚氯乙烯、軍工、航天推進器等行業，共11項標準。這批標準的主要特點有：
（1）貫徹綜合排放標準與行業排放標準不交叉執行的思路。這期間制修訂的標準明確替代之前發布的行業排放標準以及GB 8978-88的部分相關內容，不再交叉執行。
（2）標準實行年限制，解決標準執行中對新建企業和現有企業的定義及劃分問題。
（3）標準限值體現延續性，對現有企業基本延續了GB 8978-88中的排放限值，對新建企業則收嚴排放限值，加強對其排放控制。
（4）在污染物項目選擇上進一步篩選增加了行業特征污染物，水污染物排放標準的污染物控制項目由GB 8978-88的31項增加到49項。
此外，這批重點行業排放標準延續了GB8978-88中按受納水體環境功能分級，按企業規模大小分類等原則，有的行業進一步區分了原料類型、生產工藝、產品類型等進行標準分級。
GB 8978-1996在發布重點行業污染物排放標準的同時，我國也開展了對綜合排放標準的修訂工作，并于1996年發布了新修訂的《污水綜合排放標準》(GB 8978-1996)。該標準仍延續了GB 8978-88中按受納水體環境功能分級設定標準限值的原則，同時：
（1）進一步明確了綜合排放標準與行業排放標準不交叉執行的原則，有行業排放標準的優先執行行業排放標準。
（2）污染物控制項目增加到69種，主要增加難降解有機污染物。污染物項目的選擇主要參考了我國“七五”期間開展的“中國水環境優先監測研究”成果，并選擇其中量大、面廣、危害大，且具備控制條件的作為標準控制項目。
（3）標準限值進一步從嚴要求。GB 8978-1996中的現有企業排放限值基本與GB 8978-88中新建企業的標準相當，GB 8978-1996中新建企業進一步收嚴。
GB 8978-1996的發布和實施在我國的水污染物排放標準體系上具有里程碑式的意義。該標準在系統梳理GB J4-73以來水污染物排放標準體系的發展與整合思路基礎上，提出了綜合性、全面性的水污染物排放要求，形成了綜合排放標準和行業排放標準并舉的水污染物排放標準體系。同時，該標準根據污染物排放特點、處理技術水平等來確定排放限值，按照年限制區分新建企業和現有企業，綜合使用濃度和排水量控制指標對排污總量進行控制，加強對難降解有毒污染物的控制等思路和原則至今仍延續在水污染物排放標準的制修訂中。
行業型水污染物排放標準全面發展
2000年，我國修訂頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》中闡明了“超標即違法”的思想，使環境標準在環境管理中的地位進一步加強，由此也影響了水污染物排放標準的制修訂。
在GB 8978-1996發布實施之后，我國繼續加強了行業污染物排放標準的制修訂，在2000-2006年，再次修訂了造紙、合成氨等工業水污染物排放標準，制訂了畜禽養殖、城鎮污水處理廠、檸檬酸、味精、啤酒等14項重點行業的水污染物排放標準，為“十五”、“十一五”期間污染物減排和環境管理發揮了積極的作用。在不斷總結前20多年的經驗基礎上，結合己有水污染物排放標準的實施情況，這一時期對標準的體系結構也有了一些新的認識：
（1）排放標準與環境功能分類掛鉤的方式不盡合理。排放標準分環境功能區制訂的出發點是，考慮我國當時經濟發展的實際情況，高環境功能水域高要求，低環境功能水域低要求。但隨之而來的弊端也比較突出：一是易造成企業之間的不公平競爭；二是加劇污染本來嚴重的地區環境更加惡化；三是標準分級過多，難以體現技術上的差別。
（2）原則上應按照環境保護法律體系按環境要素分別制定污染物排放標準。我國的環境保護法律體系中，除《環境保護法》綜合性法律外，還按照各環境要素分別制定了法律，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等，排放水污染物、大氣污染物、固體廢物的污染控制要求分別適用不同的法律，原則上應分別制定排放標準。但是當行業排放的污染物存在水、氣介質之間轉移的可能時，排放控制要求可以考慮納入一個排放標準中。
（3）排放標準只適用于法律允許的污染物排放行為，對法律禁止的排放行為，排放標準中不應規定其排放控制要求，同時超越排放標準權限的事項應通過其他途徑予以解決，不宜在排放標準中規定。
基于以上幾點認識，原國家環境保護總局發布了《加強國家污染物排放標準制修訂工作的指導意見》(2007年第17號公告)，對國家污染物排放標準體系的設置原則、技術內容要求等做出了詳細的規定。在該文件指導下，2008年以來我國的污染物排放標準的制修訂走向創新提高的階段，先后制修訂發布了42項水污染物排放標準，特別是在2007年太湖藍藻暴發事件后，更是加強了水污染物排放標準體系的建設和完善。這一時期，水污染物排放標準的創新思路主要有：
（1）首次在國家污染物排放標準中設置了適用于環境敏感區域的水污染物特別排放限值，加大了對環境敏感地區污染物排放的控制力度，提高了相關行業的環境準入門檻。
（2）大幅度提高了污染物排放控制水平，根據國際先進污染控制技術規定嚴格的排放控制要求，并要求現有污染源在一定時期內達到新設立污染源的控制要求。
（3）設立了單位產品基準排水量，有效防止排放單位稀釋排放、逃避污染治理責任的行為，進一步促使工業企業采取有效措施切實削減污染物排放量。
（4）強化了對有毒有害污染物的監控，強調有毒有害物質的就地、及時處理，防止采用混合稀釋的方式排放。
（5）制訂間接排放限值，明確了廢水排入公共污水處理系統的監控要求。既有利于充分利用綜合污水處理企業的能力，又可防止排污單位任意排放有毒有害物質，損壞污水處理設施。
2008年以來40多項標準的出臺，大幅提高了污染物排放的控制要求，使得一些以前主要依靠犧牲環境來獲得競爭優勢的落后工業企業面臨環境準入的危機，迫使企業采用更先進的工藝、更清潔的生產技術和更有效的污染治理措施，發揮規模效益，切實削減污染物排放，使企業逐漸向環境友好的方向發展，從而促進我國產業結構調整和經濟發展模式的轉變。
二、我國水污染物排放標準體系發展特點分析
從我國水污染物排放標準體系的發展歷程來看，經歷了由綜合到以行業為重點，再到綜合，再逐步形成目前綜合型和行業型排放標準并行的結構體系。綜合型排放標準和行業型排放標準體系各有利弊，綜合型排放標準覆蓋面廣，相關行業執行統一排放限值，便于監督管理；行業型排放標準針對性強，有利于促進行業產業結構升級和技術進步。綜合和行業排放標準相結合，既能突出對污染防治重點行業的排放管理，又能滿足全面防控的需求，從實踐來看，是符合我國環境管理特征和需求的。
從標準的結構設置來看，我國的水污染物排放標準始終體現了“分區、分級、分類、分期”的管理思想。“分區”和“分級”主要體現在按受納水體不同環境功能要求，制定不同排放限值。雖然在2000年以后的標準中不再按受納水體環境功能進行分級，但在2008年以后的標準中設置的“特別排放限值”則是對“分區”和“分級”理念的進一步科學體現。“分類”體現在適當區分工藝特點等制定不同的排放控制要求。“分期”則主要體現在區分新建企業和現有企業等。
在污染物控制項目方面，我國的水污染物排放標準中涉及的污染物控制項目不斷豐富完善，截止到2014年，污染物控制項目共124項，基本滿足當前我國水環境管理的需求。從污染物分類上，區分了第一類污染物和第二類污染物，嚴格控制第一類污染物的排放，防范環境風險，這一管理模式己成為我國廢水排放環境管理的基本模式之一。
在污染物排放控制水平方面，我國的水污染物排放標準經歷了寬、嚴反復的過程。這一過程，一方面反映了人們認識水平、管理水平的局限，另一方面也反映出標準的制訂實際上是各相關利益方博弈的過程。從總體上看，我國水污染物排放標準的控制水平朝著更加科學、合理的方向發展。
三、思考與建議
隨著我國環境管理的不斷深入與發展，污染物排放標準將繼續發揮基礎而重要的作用。在回顧與總結我國水污染物排放標準40余年發展歷程及經驗得失的基礎上，面向未來我國環境管理需求，就我國水污染物排放標準體系的完善提出以下建議：
（1）進一步明晰污染物排放標準在我國環境管理中的定位。污染物排放標準的制定與實施是我國環境管理制度之一，與其他管理制度和措施共同發揮作用以促進環境質量的改善和環境保護目標的實現。在污染物排放管理中，污染物排放標準無疑發揮著重要的作用，但不能將污染物排放管理中遇到的問題均歸結在排放標準中解決。污染物排放標準的作用應主要體現在4個方面，即行業準入、總量削減、風險防范、改善質量。具體而言，首先，污染物排放標準體現的是國家產業政策和基本環境管理要求，并采用較為先進的技術水平作為制訂的基本依據之一，因此污染物排放標準是從排污管理的層面體現行業基本環境準入條件，從而促進產業結構的調整與布局，優化經濟增長方式。第二，對于COD、氨氮等影響環境水體質量的國家主要控制污染物，污染物排放標準則是從國家層面，考慮行業污染貢獻比例，提出各行業的排放控制要求，從而達到總量削減的目的。第三，對于重金屬、持久性有機污染物(POPS)等有毒有害污染物來說，污染物排放標準是從保護人體健康和生態環境的角度出發，結合經濟技術水平，提出排放控制要求，是防范環境風險的基本手段和措施。第四，在充分體現和反映了行業準入、總量削減、風險防范3方面的作用后，污染物排放標準的制訂與實施無疑將促進環境質量的改善。
（2）進一步協調理順綜合型排放標準與行業型排放標準的關系，形成具有中國特色的水污染物排放標準體系。標準體系的優化與完善是一個持續的過程，在現階段保持綜合型與行業型排放標準并行的體系結構是實踐證明符合我國當前環境管理特征的。但與此同時，隨著行業型排放標準的不斷發展，行業與綜合排放標準的關系面臨重新優化定位。作為“兜底”性的綜合型排放標準必然要求污染物項目更加全面、完善，但這給標準實施帶來困難，解決這一問題則需要配套創新的管理制度和措施。同時，在行業型排放標準的設置上需要從標準制訂的必要性，到適用范圍的準確定位進一步加強研究與論證，避免標準適用范圍交叉模糊，排放限值趨同等問題。
（3）研究建立我國水污染物排放標準項目清單。污染物項目的篩選與設置是排放標準的主要技術內容之一，從發展歷程來看，我國的水污染物排放標準均吸取了不同時期對我國水中重點控制污染物以及行業特征污染物研究的成果。當前，我國工業生產以及居民生活中涉及到的化學品不計其數，從管理可操作性及管理成本的角度出發，污染物排放標準不可能也不必要對所有物質提出排放控制要求。從美國、歐盟以及日本等發達國家的經驗來看，均建立了優先物質名單，明確了管理范圍，突出了管理重點，值得借鑒。因此，建議設計一定原則與方法，篩選確定我國水污染物排放標準項目清單，確定排放標準的管理邊界，使得排放標準的制修訂更加有的放矢。同時，應建立機制，使污染物項目清單實現動態發展，反映國家環境管理需求的動態變化。
（4）進一步研究明確濃度排放限值的內涵，科學設置排放限值。1992年及之后發布的水污染物排放標準中均明確了濃度限值以“舊均值”計。隨著自動在線監測技術及設備的不斷發展，“互聯網+”模式的日益推廣，以及環保信息公開的公眾訴求不斷提升，自動在線監測數據的正確有效使用成為關鍵。目前，我國重點污染源的廢水自動監測數據以“2h均值”進行記錄，該數據與排放標準限值的內涵不盡一致。同時，由于廢水的處理排放受諸多因素的影響，污染物排放濃度呈一定統計規律波動。在此情況下，應進一步研究明確濃度排放限值的內涵，并在對各個行業廢水排放統計規律的研究基礎上，科學設置排放限值，進一步提升我國水污染物排放標準的科學性和合理性。
作者：周羽化、武雪芳
源自：水工業市場雜志
