環保部部長在《人民日報》發表文章：環保垂直管理改革不能削弱、上交地方主體責任|宏觀 文/陳吉寧（環境保護部部長）

 

一些地方對于處理好發展與保護關系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環境保護責任不落實、難監督。

 

文/陳吉寧（環境保護部部長）

來源：人民日報（2016年9月23日），原標題為“有序有力有效推進地方環保管理體制改革”。

 

改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得巨大進步，但也付出了沉重的環境代價，環境污染已經成為民生之患、民心之痛，成為全面建成小康社會的突出短板。

究其原因，根本在于一些地方對于處理好發展與保護關系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環境保護責任不落實、難監督。這就需要以改善環境質量為核心，從改革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護事業發展的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度。

近日，中辦、國辦印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革，充分體現了黨中央、國務院對生態文明建設和生態環境保護的高度重視，對于推動環境管理轉型、補齊生態環境短板，具有十分重要的意義。
 

 

實施垂直管理制度改革，是落實生態文明建設和綠色發展要求的新舉措。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，把生態環境保護擺上更加重要的戰略位置。

 

黨的十八屆五中全會提出牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，要求加快補齊生態環境短板，對生態文明建設作出一系列重大安排部署。

 

實施垂直管理制度改革，就是要切實解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在的狀況，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責，落實生態文明建設和綠色發展要求，構建人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

 

實施垂直管理制度改革，是推進生態文明體制改革的新突破。黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務院相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等生態文明體制“1+N”改革方案。

 

這些文件都將著眼點放在落實地方政府環境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任。垂直管理制度改革是生態文明體制改革的關鍵環節和具體實踐，與各項生態文明制度改革相輔相成、互相配合、整體聯動，將有力推動兩個責任的落實，增強改革的系統性、完整性、協同性，為生態文明體制改革和制度完善注入新的活力。

 

實施垂直管理制度改革，是實現生態環境治理體系和治理能力現代化的新支撐。環保垂直管理制度改革，改體制、調機構、動人員，不只是機構隸屬關系的調整，也涉及監測、監察、執法、許可、審批等環境治理基礎制度的重構。全面落實垂改要求，將有力推動地方環保管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，提高環境管理的整體效能，提升生態環境治理體系和治理能力的現代化水平。

 

生態環境關乎民生福祉、關乎民心向背。垂直管理制度改革的出發點和落腳點是落實條塊責任，推動環境質量改善。作為指導性文件，《意見》對垂直管理制度改革的指導思想、基本原則、主要任務、組織實施進行了全面部署，只有準確領會和精準把握《意見》要義，才能落實好《意見》。

 

要堅持問題導向。從制度層面上切實解決好“4個突出問題”，是《意見》編制實施的主線。通過落實并強化地方黨委和政府及其相關部門的環保責任，開展權威有效的環境監察，加強責任追究等措施，切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”問題；通過省級上收并統一行使生態環境質量監測和環境監察職能，市級統一管理環境執法隊伍等措施，切實解決“難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預”問題；通過顯著增強省市兩級對環境問題統籌調控能力，探索設置跨流域跨地區環保機構等措施，切實解決“難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求”問題；通過統籌解決環保機構和人員身份編制、提高環保隊伍專業化水平等措施，切實解決“難以規范和加強地方環保機構隊伍建設”問題。

 

要堅持目標指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制。《意見》把妥善處理好條塊關系、縱橫關系，把充分調動條塊兩方面積極性作為基本方向，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環保主體責任，也不能讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責。在塊上注重責任清單化，落實地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，充分發揮其主觀能動性，并加強監督檢查和責任追究；在條上規范和加強環保機構和隊伍建設，優化省市縣的環保職能，強化環保部門統一監督管理，提高整體效能；協調處理好環保部門統一監督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的縱橫關系，建立健全高效協調的運行機制，形成政府、企業、公眾共治的環境保護大格局。

 

一分部署，九分落實。我們要按照黨中央、國務院決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好《意見》落實和垂直管理制度改革推進工作。

 

要先行先試。垂直管理制度改革涉及面廣，各地情況差異也比較大，需要在試點的基礎上全面推開。各試點省份要堅持問題導向、目標指向，按照《意見》要求，細化、量化、實化各項政策措施，大膽創新，積累成功經驗，為全國全面改革提供示范樣本。試點完成后，總結經驗，出臺政策，成熟一個、備案一個、啟動一個，盡快在全國按照新制度高效運行。

 

要積極穩妥。此次改革是地方環境保護管理體制機制的全面改革，不僅是地方環保系統內部的機構和人員調整，還要對地方黨委政府及相關部門的環境保護責任予以進一步明確。各地要把思想統一到黨中央、國務院的決策部署上來，正確對待利益格局調整，穩妥解決改革過程中在人員安置、機構變動、責任落實等方面可能存在的不穩定因素，先易后難，平穩有序，以最小代價推動改革完成，不留“爛尾樓”，嚴禁“翻燒餅”。

 

要統籌銜接。垂直管理是“底盤性”制度改革，其他的環保制度要以此為基礎進行梳理，重點協調好與環保督察、排污許可制、生態環境監測網絡建設、環境影響評價、總量控制等制度改革的銜接與配合，形成以垂直管理為核心的地方環境保護管理體制合力。同時，也要協調好與綜合行政執法改革、行政審批制度改革、事業單位分類改革等國家其他相關制度改革的銜接。

 

人心齊，泰山移。有黨中央、國務院的堅強領導，有上下一心的共同努力，我們有信心有決心實施好《意見》，完成省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務，為堅持綠色發展、建設天藍地綠水凈的美麗中國提供堅強的體制保障。

 

延伸閱讀：

中辦國辦印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》

 

來源： 人民日報 （ 2016年9月23日 ）

 

新華社北京9月22日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

 

《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》全文如下。

 

為加快解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，現就省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作提出如下意見。

 

一、總體要求

 

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，改革環境治理基礎制度，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任，增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性，適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，規范和加強地方環保機構隊伍建設，為建設天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

 

（二）基本原則

 

——堅持問題導向。改革試點要有利于推動解決地方環境保護管理體制存在的突出問題，有利于環境保護責任目標任務的明確、分解及落實，有利于調動地方黨委和政府及其相關部門的積極性，有利于新老環境保護管理體制平穩過渡。

 

——強化履職盡責。地方黨委和政府對本地區生態環境負總責。建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，加強監督檢查，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的，嚴肅追究責任。

 

——確保順暢高效。改革完善體制機制，強化省級環保部門對市縣兩級環境監測監察的管理，協調處理好環保部門統一監督管理與屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，提升生態環境治理能力。

 

——搞好統籌協調。做好頂層設計，要與生態文明體制改革各項任務相協調，與生態環境保護制度完善相聯動，與事業單位分類改革、行政審批制度改革、綜合行政執法改革相銜接，提升改革綜合效能。

 

二、強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任

 

（三）落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導干部違法違規干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度，支持環保部門依法依規履職盡責。

 

（四）強化地方環保部門職責。省級環保部門對全省（自治區、直轄市）環境保護工作實施統一監督管理，在全省（自治區、直轄市）范圍內統一規劃建設環境監測網絡，對省級環境保護許可事項等進行執法，對市縣兩級環境執法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環保部門對全市區域范圍內環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法，強化綜合統籌協調。縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權范圍內承擔部分環境保護許可具體工作。

 

（五）明確相關部門環境保護責任。試點省份要制定負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單，明確各相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土資源開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任，按職責開展監督管理。管發展必須管環保，管生產必須管環保，形成齊抓共管的工作格局，實現發展與環境保護的內在統一、相互促進。地方各級黨委和政府將相關部門環境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核。

 

三、調整地方環境保護管理體制

 

（六）調整市縣環保機構管理體制。市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環保廳（局）黨組負責提名市級環保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區縣及省直轄縣（市、區）環保局參照市級環保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應干部管理權限進行管理。

 

縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子成員由市級環保局任免。開發區（高新區）等的環境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

 

地方環境保護管理體制調整后，要注意統籌環保干部的交流使用。

 

（七）加強環境監察工作。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。經省級政府授權，省級環保部門對本行政區域內各市縣兩級政府及相關部門環境保護法律法規、標準、政策、規劃執行情況，一崗雙責落實情況，以及環境質量責任落實情況進行監督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

 

（八）調整環境監測管理體制。本省（自治區、直轄市）及所轄各市縣生態環境質量監測、調查評價和考核工作由省級環保部門統一負責，實行生態環境質量省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳（局）任免；主要負責人任市級環保局黨組成員，事先應征求市級環保局意見。省級和駐市環境監測機構主要負責生態環境質量監測工作。直轄市所屬區縣環境監測機構改革方案由直轄市環保局結合實際確定。

 

現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環保分局領導，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應，同時按要求做好生態環境質量監測相關工作。

 

（九）加強市縣環境執法工作。環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。

 

四、規范和加強地方環保機構和隊伍建設

 

（十）加強環保機構規范化建設。試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，保障環保部門履職需要。目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局，要結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

 

強化環境監察職能，建立健全環境監察體系，加強對環境監察工作的組織領導。要配強省級環保廳（局）專職負責環境監察的領導，結合工作需要，加強環境監察內設機構建設，探索建立環境監察專員制度。

 

規范和加強環境監測機構建設，強化環保部門對社會監測機構和運營維護機構的管理。試點省份結合事業單位分類改革和綜合行政執法改革，規范設置環境執法機構。健全執法責任制，嚴格規范和約束環境監管執法行為。市縣兩級環保機構精簡的人員編制要重點充實一線環境執法力量。

 

鄉鎮（街道）要落實環境保護職責，明確承擔環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干；有關地方要建立健全農村環境治理體制機制，提高農村環境保護公共服務水平。

 

（十一）加強環保能力建設。盡快出臺環保監測監察執法等方面的規范性文件，全面推進環保監測監察執法能力標準化建設，加強人員培訓，提高隊伍專業化水平。加強縣級環境監測機構的能力建設，妥善解決監測機構改革中監測資質問題。實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。繼續強化核與輻射安全監測執法能力建設。

 

（十二）加強黨組織建設。認真落實黨建工作責任制，把全面從嚴治黨落到實處。應按照規定，在符合條件的市級環保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環保廳（局）黨組請示報告黨的工作。市級環保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環保分局設立分黨組。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環保局（分局）黨組指導。省以下環保部門紀檢機構的設置，由省級環保廳（局）商省級紀檢機關同意后，按程序報批確定。

 

五、建立健全高效協調的運行機制

 

（十三）加強跨區域、跨流域環境管理。試點省份要積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量。省級環保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環境監測機構，承擔跨區域、跨流域生態環境質量監測職能。

 

試點省份環保廳（局）牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域、跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法。

 

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構。

 

（十四）建立健全環境保護議事協調機制。試點省份縣級以上地方政府要建立健全環境保護議事協調機制，研究解決本地區環境保護重大問題，強化綜合決策，形成工作合力。日常工作由同級環保部門承擔。

 

（十五）強化環保部門與相關部門協作。地方各級環保部門應為屬地黨委和政府履行環境保護責任提供支持，為突發環境事件應急處置提供監測支持。市級環保部門要協助做好縣級生態環境保護工作的統籌謀劃和科學決策。省級環保部門駐市環境監測機構要主動加強與屬地環保部門的協調聯動，參加其相關會議，為市縣環境管理和執法提供支持。目前未設置環境監測機構的縣，其環境監測任務由市級環保部門整合現有縣級環境監測機構承擔，或由駐市環境監測機構協助承擔。加強地方各級環保部門與有關部門和單位的聯動執法、應急響應，協同推進環境保護工作。

 

（十六）實施環境監測執法信息共享。試點省份環保廳（局）要建立健全生態環境監測與環境執法信息共享機制，牽頭建立、運行生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺，實現與市級政府及其環保部門、縣級政府及縣級環保分局互聯互通、實時共享、成果共用。環保部門應將環境監測監察執法等情況及時通報屬地黨委和政府及其相關部門。

 

六、落實改革相關政策措施

 

（十七）穩妥開展人員劃轉。試點省份依據有關規定，結合機構隸屬關系調整，相應劃轉編制和人員，對本行政區域內環保部門的機構和編制進行優化配置，合理調整，實現人事相符。試點省份根據地方實際，研究確定人員劃轉的數量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環保隊伍穩定。改革后，縣級環保部門繼續按國家規定執行公務員職務與職級并行制度。

 

（十八）妥善處理資產債務。依據有關規定開展資產清查，做好賬務清理和清產核資，確保賬實相符，嚴防國有資產流失。對清查中發現的國有資產損益，按照有關規定，經同級財政部門核實并報經同級政府同意后處理。按照資產隨機構走原則，根據國有資產管理相關制度規定的程序和要求，做好資產劃轉和交接。按照債權債務隨資產（機構）走原則，明確債權債務責任人，做好債權債務劃轉和交接。地方政府承諾需要通過后續年度財政資金或其他資金安排解決的債務問題，待其處理穩妥后再行劃轉。

 

（十九）調整經費保障渠道。試點期間，環保部門開展正常工作所需的基本支出和相應的工作經費原則上由原渠道解決，核定劃轉基數后隨機構調整劃轉。地方財政要充分考慮人員轉崗安置經費，做好改革經費保障工作。要按照事權和支出責任相匹配的原則，將環保部門納入相應級次的財政預算體系給予保障。人員待遇按屬地化原則處理。環保部門經費保障標準由各地依法在現有制度框架內結合實際確定。

 

七、加強組織實施

 

（二十）加強組織領導。試點省份黨委和政府對環保垂直管理制度改革試點工作負總責，成立相關工作領導小組。試點省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題。試點省份政府要制定改革實施方案，明確責任，積極穩妥實施改革試點。試點省份環保、機構編制、組織、發展改革、財政、人力資源社會保障、法制等部門要密切配合，協力推動。市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現的問題，確保改革工作順利開展、環保工作有序推進。

 

環境保護部、中央編辦要加強對試點工作的分類指導和跟蹤分析，做好典型引導和交流培訓，加強統籌協調和督促檢查，研究出臺有關政策措施，重大事項要及時向黨中央、國務院請示報告。涉及需要修改法律法規的，按法定程序辦理。

 

（二十一）嚴明工作紀律。試點期間，嚴肅政治紀律、組織紀律、財經紀律等各項紀律，扎實做好宣傳輿論引導，認真做好干部職工思想穩定工作。

 

（二十二）有序推進改革。鼓勵各省（自治區、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環境保護部、中央編辦根據不同區域經濟社會發展特點和環境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經環境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

 

試點省份要按照本指導意見要求和改革實施方案，因地制宜創新方式方法，細化舉措，落實政策，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環境保護部、中央編辦對試點工作進行總結評估，提出配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務院批準后全面推開改革工作。

 

未納入試點的省份要積極做好調查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實施方案，經環境保護部、中央編辦備案同意后組織實施、有序開展，力爭在2018年6月底前完成省以下環境保護管理體制調整工作。在此基礎上，各省（自治區、直轄市）要進一步完善配套措施，健全機制，確保“十三五”時期全面完成環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環保部門按照新制度高效運行。

　

 

為加快解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，現就省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，改革環境治理基礎制度，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任，增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性，適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，規范和加強地方環保機構隊伍建設，為建設天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

（二）基本原則

——堅持問題導向。改革試點要有利于推動解決地方環境保護管理體制存在的突出問題，有利于環境保護責任目標任務的明確、分解及落實，有利于調動地方黨委和政府及其相關部門的積極性，有利于新老環境保護管理體制平穩過渡。

——強化履職盡責。地方黨委和政府對本地區生態環境負總責。建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，加強監督檢查，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的，嚴肅追究責任。

——確保順暢高效。改革完善體制機制，強化省級環保部門對市縣兩級環境監測監察的管理，協調處理好環保部門統一監督管理與屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，提升生態環境治理能力。

——搞好統籌協調。做好頂層設計，要與生態文明體制改革各項任務相協調，與生態環境保護制度完善相聯動，與事業單位分類改革、行政審批制度改革、綜合行政執法改革相銜接，提升改革綜合效能。

二、強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任

（三）落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導干部違法違規干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度，支持環保部門依法依規履職盡責。

（四）強化地方環保部門職責。省級環保部門對全省（自治區、直轄市）環境保護工作實施統一監督管理，在全省（自治區、直轄市）范圍內統一規劃建設環境監測網絡，對省級環境保護許可事項等進行執法，對市縣兩級環境執法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環保部門對全市區域范圍內環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法，強化綜合統籌協調。縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權范圍內承擔部分環境保護許可具體工作。

（五）明確相關部門環境保護責任。試點省份要制定負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單，明確各相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土資源開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任，按職責開展監督管理。管發展必須管環保，管生產必須管環保，形成齊抓共管的工作格局，實現發展與環境保護的內在統一、相互促進。地方各級黨委和政府將相關部門環境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核。

三、調整地方環境保護管理體制

（六）調整市縣環保機構管理體制。市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環保廳（局）黨組負責提名市級環保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區縣及省直轄縣（市、區）環保局參照市級環保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應干部管理權限進行管理。

縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子成員由市級環保局任免。開發區（高新區）等的環境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

地方環境保護管理體制調整后，要注意統籌環保干部的交流使用。

（七）加強環境監察工作。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。經省級政府授權，省級環保部門對本行政區域內各市縣兩級政府及相關部門環境保護法律法規、標準、政策、規劃執行情況，一崗雙責落實情況，以及環境質量責任落實情況進行監督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

（八）調整環境監測管理體制。本省（自治區、直轄市）及所轄各市縣生態環境質量監測、調查評價和考核工作由省級環保部門統一負責，實行生態環境質量省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳（局）任免；主要負責人任市級環保局黨組成員，事先應征求市級環保局意見。省級和駐市環境監測機構主要負責生態環境質量監測工作。直轄市所屬區縣環境監測機構改革方案由直轄市環保局結合實際確定。

現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環保分局領導，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應，同時按要求做好生態環境質量監測相關工作。

（九）加強市縣環境執法工作。環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。

四、規范和加強地方環保機構和隊伍建設

（十）加強環保機構規范化建設。試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，保障環保部門履職需要。目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局，要結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

強化環境監察職能，建立健全環境監察體系，加強對環境監察工作的組織領導。要配強省級環保廳（局）專職負責環境監察的領導，結合工作需要，加強環境監察內設機構建設，探索建立環境監察專員制度。

規范和加強環境監測機構建設，強化環保部門對社會監測機構和運營維護機構的管理。試點省份結合事業單位分類改革和綜合行政執法改革，規范設置環境執法機構。健全執法責任制，嚴格規范和約束環境監管執法行為。市縣兩級環保機構精簡的人員編制要重點充實一線環境執法力量。

鄉鎮（街道）要落實環境保護職責，明確承擔環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干；有關地方要建立健全農村環境治理體制機制，提高農村環境保護公共服務水平。

（十一）加強環保能力建設。盡快出臺環保監測監察執法等方面的規范性文件，全面推進環保監測監察執法能力標準化建設，加強人員培訓，提高隊伍專業化水平。加強縣級環境監測機構的能力建設，妥善解決監測機構改革中監測資質問題。實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。繼續強化核與輻射安全監測執法能力建設。

（十二）加強黨組織建設。認真落實黨建工作責任制，把全面從嚴治黨落到實處。應按照規定，在符合條件的市級環保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環保廳（局）黨組請示報告黨的工作。市級環保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環保分局設立分黨組。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環保局（分局）黨組指導。省以下環保部門紀檢機構的設置，由省級環保廳（局）商省級紀檢機關同意后，按程序報批確定。

五、建立健全高效協調的運行機制

（十三）加強跨區域、跨流域環境管理。試點省份要積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量。省級環保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環境監測機構，承擔跨區域、跨流域生態環境質量監測職能。

試點省份環保廳（局）牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域、跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法。

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構。

（十四）建立健全環境保護議事協調機制。試點省份縣級以上地方政府要建立健全環境保護議事協調機制，研究解決本地區環境保護重大問題，強化綜合決策，形成工作合力。日常工作由同級環保部門承擔。

（十五）強化環保部門與相關部門協作。地方各級環保部門應為屬地黨委和政府履行環境保護責任提供支持，為突發環境事件應急處置提供監測支持。市級環保部門要協助做好縣級生態環境保護工作的統籌謀劃和科學決策。省級環保部門駐市環境監測機構要主動加強與屬地環保部門的協調聯動，參加其相關會議，為市縣環境管理和執法提供支持。目前未設置環境監測機構的縣，其環境監測任務由市級環保部門整合現有縣級環境監測機構承擔，或由駐市環境監測機構協助承擔。加強地方各級環保部門與有關部門和單位的聯動執法、應急響應，協同推進環境保護工作。

（十六）實施環境監測執法信息共享。試點省份環保廳（局）要建立健全生態環境監測與環境執法信息共享機制，牽頭建立、運行生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺，實現與市級政府及其環保部門、縣級政府及縣級環保分局互聯互通、實時共享、成果共用。環保部門應將環境監測監察執法等情況及時通報屬地黨委和政府及其相關部門。

六、落實改革相關政策措施

（十七）穩妥開展人員劃轉。試點省份依據有關規定，結合機構隸屬關系調整，相應劃轉編制和人員，對本行政區域內環保部門的機構和編制進行優化配置，合理調整，實現人事相符。試點省份根據地方實際，研究確定人員劃轉的數量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環保隊伍穩定。改革后，縣級環保部門繼續按國家規定執行公務員職務與職級并行制度。

（十八）妥善處理資產債務。依據有關規定開展資產清查，做好賬務清理和清產核資，確保賬實相符，嚴防國有資產流失。對清查中發現的國有資產損益，按照有關規定，經同級財政部門核實并報經同級政府同意后處理。按照資產隨機構走原則，根據國有資產管理相關制度規定的程序和要求，做好資產劃轉和交接。按照債權債務隨資產（機構）走原則，明確債權債務責任人，做好債權債務劃轉和交接。地方政府承諾需要通過后續年度財政資金或其他資金安排解決的債務問題，待其處理穩妥后再行劃轉。

（十九）調整經費保障渠道。試點期間，環保部門開展正常工作所需的基本支出和相應的工作經費原則上由原渠道解決，核定劃轉基數后隨機構調整劃轉。地方財政要充分考慮人員轉崗安置經費，做好改革經費保障工作。要按照事權和支出責任相匹配的原則，將環保部門納入相應級次的財政預算體系給予保障。人員待遇按屬地化原則處理。環保部門經費保障標準由各地依法在現有制度框架內結合實際確定。

七、加強組織實施

（二十）加強組織領導。試點省份黨委和政府對環保垂直管理制度改革試點工作負總責，成立相關工作領導小組。試點省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題。試點省份政府要制定改革實施方案，明確責任，積極穩妥實施改革試點。試點省份環保、機構編制、組織、發展改革、財政、人力資源社會保障、法制等部門要密切配合，協力推動。市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現的問題，確保改革工作順利開展、環保工作有序推進。

環境保護部、中央編辦要加強對試點工作的分類指導和跟蹤分析，做好典型引導和交流培訓，加強統籌協調和督促檢查，研究出臺有關政策措施，重大事項要及時向黨中央、國務院請示報告。涉及需要修改法律法規的，按法定程序辦理。

（二十一）嚴明工作紀律。試點期間，嚴肅政治紀律、組織紀律、財經紀律等各項紀律，扎實做好宣傳輿論引導，認真做好干部職工思想穩定工作。

（二十二）有序推進改革。鼓勵各省（自治區、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環境保護部、中央編辦根據不同區域經濟社會發展特點和環境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經環境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

試點省份要按照本指導意見要求和改革實施方案，因地制宜創新方式方法，細化舉措，落實政策，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環境保護部、中央編辦對試點工作進行總結評估，提出配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務院批準后全面推開改革工作。

未納入試點的省份要積極做好調查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實施方案，經環境保護部、中央編辦備案同意后組織實施、有序開展，力爭在2018年6月底前完成省以下環境保護管理體制調整工作。在此基礎上，各省（自治區、直轄市）要進一步完善配套措施，健全機制，確保“十三五”時期全面完成環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環保部門按照新制度高效運行。