PPP模式“落地難”的根本，在于制度環境未能與經濟需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等瓶頸，亟待解決

被政府寄予厚望、各界廣泛關注的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作)模式，正在遭遇實際簽約率過低的質疑。

今年4月，國家發改委投資司副司長羅國三在新聞發布會上直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。這也意味著，絕大多數的PPP項目最終未能實現，PPP之路在國內該怎么走，也是很多民營資本關注的問題。

PPP模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。這樣意味著在政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

與BOT(build-operate-transfer即建設-經營-轉讓)相比，PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

在國內，PPP模式近幾年被政府重視推進，2014年年初首次出現于財政預算報告中，從此進入發展的快車道。

繼5月22日國務院辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱“42號文”)專章論述PPP模式之后，7月27日，國家發改委公布了13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例。記者經過多方確認，此前財政部相關負責人提及的財政部第二批示范項目，也已經展開評選工作。

從國務院辦公廳的文件背書，到發改委和財政部的一再牽頭敦促，都被認為是應對PPP項目不遂人意的落地情況。低迷的簽約率究竟是PPP模式“營養不良”，還只是必經的“成長煩惱”?持觀望態度的社會資本又該如何參與其中?成長中的PPP模式也許還需要一些時間讓參與各方找到答案。

“落地難”的政策法律原因

理性而趨利的社會資本對PPP項目給出了觀望的態度。

13%——這是伯昂研究院創始人、伯昂咨詢有限責任公司董事長崔麗君給出的PPP項目實際簽約率。

與這一數字形成鮮明對比的，是各地踴躍推出的PPP項目的數量。

“有些區域性經濟地區的PPP項目達到了300多個，甚至一個小縣城就有30個PPP項目。”對PPP模式有著長期研究的崔麗君，面對這樣的數字感到毛骨悚然。

政府在過去的幾年中釋放出了大量項目，但粗放的項目設置讓敏感的社會資本望而卻步。

“企業常常會質疑，這是不是政府的一次圈錢運動。”中國人民大學法學院教授、金融法研究所所長徐孟洲向記者直言。

“落地難”的背后，是從政策大環境到項目本身都長期待解的頑疾。

普華永道中國會計咨詢服務組合伙人陳燕華向記者這樣分析：“原因首先在政策層面。目前雖然中央和相關部委出臺了很多政策和規范性的指南，據說未來還有配套的融資政策出臺，但是整體而言，還有很多操作環節的具體指引有待落地。”

同時，法律體系尚未健全也給PPP模式的“落地”帶來了阻礙。目前，PPP模式集中于基礎建設和公共服務領域，涉及到土地、稅收、環保等問題。

“這不是單純出臺一兩部法律就可以解決，而是法律體系整體協調和匹配的問題。”崔麗君說。

在業界看來，PPP項目的有序推進和切實保障需要的是一個通盤的政策包。在大環境之外，PPP項目具體操作層面的問題也直接影響著項目簽約率。

解決地方債問題的沖動讓地方政府一廂情愿地推動PPP項目匆忙上馬，而一些項目是否真正符合國家和地方發展戰略規劃，并未得到科學的論證。

“這樣導致項目篩選的結果往往無法契合社會資本的訴求。”陳燕華認為，其直接后果表現為資金成本與項目回報無法在同一個需求水平上對接，也導致方案無法成行。

警惕揠苗助長

“PPP模式在剛剛推行的階段，一些基礎條件還比較薄弱，所以簽約率低其實并不是一件壞事。”崔麗君對此的看法與多位專家不謀而合。

有數據顯示，2013年PPP模式啟動大推廣，2014年的落地項目數量較上年增長了一倍。同時，項目的適用范圍也在不斷擴大。

“可以預見的是2015年到2017年，PPP落地項目的數量會成倍增長。這樣的數據面前，我不認為PPP模式存在落地難。”擁有多年從業經驗的大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥向記者強調，“大家對于PPP發展的期待太快了，畢竟一種經濟模式的發展和推動有其運轉規律，也需要時間。過于強調成長速度可能會埋下隱憂。而且，粗放快速的項目增長也許并不會得到社會資本的參與和配合。”

崔麗君亦以英國等先行國家的經驗教訓為參考。她表示，“拍腦袋”上馬的項目所存在的隱患可能在未來發酵，“一些項目在六七年之后才會顯現出問題，沒有經過仔細科學論證的項目，都有可能遭遇中途下馬”。

與此同時，政府、社會資本以及其他各環節的參與方也需要時間學習成長，以配合PPP模式的發展。目前一些地方政府在實踐中也很迷茫。

崔麗君總結伯昂研究院所接觸過的參與PPP項目的地方政府的情況，發現了兩種現象：一種是地方政府過于依賴社會資本，社會資本提出什么條件都接受;另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會資本，使其望而卻步。

同樣，社會資本尤其是民營資本也在逐步學習和接受的過程中。水務PPP項目是目前社會資本較為放心進入的領域，民營資本的參與度較高。

“2002年的時候，PPP項目曾經大量啟動過一次，當時正好趕上國內大規模建設污水處理廠，所以許多項目集中在這一領域。”金永祥告訴記者，這一領域的合作模式已經較為成熟。

隨著，PPP項目的“井噴”，對行業、財務、法律、金融、環境等多方專業中介咨詢機構也提出了發展要求。陳燕華認為，“扎實推廣、運用PPP模式，質量比速度更重要”。

倒逼政府作出改變

受訪專家均認為，PPP模式不應再簡簡單單地被政府視為融資手段或是為解決地方債的短期措施。

關注公共基礎設施和公共服務行業的PPP模式于上世紀90年代中期興起，并于2002年左右開始在水務領域密集發揮作用，在經歷了全球金融危機的沉寂之后，自2012年開始又迎來了熱潮。

而在PPP模式此輪發展中，“地方債”問題被認為是中央政府強力推進、各地政府蜂擁而至最初始的動因。

“社會資本在目前經濟環境之下，已經越來越理性，更懂得依靠平等的契約精神來操作項目，以及懂得用專業、理性的數據來支撐相應的投資決策。”陳燕華認為，PPP模式能解決多少地方債的問題，首先取決于地方政府在財政承受能力允許的范圍之內，能拿多少項目出來，以及能拿什么樣的項目出來，同時配套何種補償機制以吸引社會資本的進入。

由此，精選優化項目和公平公開合作，便成為了PPP項目對政府提出的新要求。

PPP項目目前多集中在基礎建設和公共服務領域，最終目的還是要強調政府部門公共管理能力的提升。崔麗君指出，“如果目的不明確，不對項目進行科學合理的設計，社會資本就不會對不盈利的項目買單，也無法解決地方在未來的戰略發展規劃中所面臨的債務壓力”。

與此同時，政府的履約承諾和履約能力是社會資本在收益之外最擔心的問題。

徐孟洲告訴記者：“實踐中政府違約的情況比較多。PPP項目周期較長，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認賬就成了問題。一旦雙方出現糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟。”

有觀點認為，現在PPP模式的一大瓶頸在于政府想要推卸責任，社會資本想要占點便宜。

對此陳燕華強調，“PPP模式非常強調平等合作的合同關系”。實踐中，政府不能要求社會資本完全接盤PPP項目，畢竟社會資本沒有能力承擔政府應當承擔的部分風險;而如果社會資本將過多的風險推給政府，項目依然會下馬停止，雙方都將利益受損。

崔麗君亦對記者表示：“PPP模式最好的一點就是其提出的公平原則，這個原則的推廣可能倒逼政府改善法律和經濟體制，敦促地方政府迅速投入到改革狀態。”

民資面臨多重考驗

觀察已落地的PPP項目不難發現，在PPP模式中社會資本“P”的角色時常由央企和國企扮演。

“在我們接觸到的項目中，民營資本參與很少。”崔麗君說，民營資本多參與在水務、污水處理等較成熟的項目中，但對新生的項目，更多的還是部分上市民企和基金公司較為活躍。

當然，投資額度大、投資周期長、項目風險高也是PPP模式自身的特性。

崔麗君指出，成功的PPP項目要求參與方有能力承擔這三大特性所要求的相應能力：“巨額的投資需要相應的融資渠道、融資工具和融資能力來完成;較長的投資周期意味著融資結構和利率期限要與之相匹配;項目除了財務風險、運營管理風險以外，從長期來看，政治和法律風險的管理才是PPP項目的核心和精髓。”

這其中，“融資”是民營資本難以參與其中的最大“魔咒”。大額度、長周期都對社會資本的再融資能力提出了要求。然而，在我國如今的金融體制下，民營資本直接融資通道狹窄，間接融資成本過高。民資參與率的低下成為了必然。

不過，有志參與其中的企業已經開始努力向新模式轉型。

“我們也看到，目前已經有很多有遠見的基建企業開始了對于PPP政策的學習、框架的評估、企業自身投融資平臺的搭建和各種能力建設，當然這都需要時間和資源的投入。”陳燕華告訴記者。

同時，政府也正在努力化解社會資本對政治和法律風險的擔憂。

在徐孟洲看來，充足的財政保障是保證政府履約、避免法律風險的基礎：“國務院辦公廳的42號文將PPP項目的支出納入了財政預算，地方政府將通過預算形式來保證PPP項目的完成。”

此外，陳燕華指出：“去年新預算法的修訂推動長期有效、更有前瞻性的積極財政管理理念的建立，對PPP模式的發展也帶來重大政策支持。”

中小企業創新逆襲

創新，是中小企業在PPP市場博取生存空間的唯一方式。

“如果我們一味地強調游戲規則，并以此對待PPP市場競爭，中小企業幾乎沒有什么生存空間，但是PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創新。”崔麗君指出。

關于政府對參與PPP項目的社會資本考察因素，金永祥認為主要集中在三個基本方面：一是社會資本的信用狀況(信用記錄、違約、違法記錄);二是財務實力，是否有充足的資金來完成項目，項目資金是否有穩定的保障;三是技術和管理能力，因為涉及到公共服務，所以必須要保障足夠的技術和管理能力。

而在這些方面中，技術是中小企業的突破口。

崔麗君認為，PPP市場的創新可以分為三個方面，即金融創新、管理創新和技術創新。在金融創新和管理創新上，雖然中小企業很難參與，但大量的優質民營上市或非上市企業可以參與;而對于技術創新，中小型乃至創業型企業在PPP市場上可以大有所為。

新加坡政府的嘗試在這一方面提供了良好的案例可供借鑒。崔麗君向記者詳細解釋了新加坡政府公私共同創新合作(Public-Private Co-Innovation Partnership)的平臺運作方式。

在城市運營管理中，政府存在眾多技術上的挑戰和需求，然而這種需求很難通過政府部門自身的創新來快速有效地得到滿足。新加坡政府為了向政府部門提供市政建設等技術性解決方案，而建立了公私共同創新合作平臺。

在該平臺上，政府和社會中小技術創新型企業按一定的程序合作孵化技術解決方案和產品，并對成功案例進一步商業化推廣和運作。中小型企業由此獲得該技術的實際應用案例，而且這種實際應用案例將為企業帶來更多的商業機遇。政府則通過這些創新技術的應用提供了更好的公共服務。

“從新加坡的案例可以看到，PPP在本質上是一種互惠互利、雙贏的關系。”崔麗君認為，民營資本有理由也更期待我國政府能夠創造這樣的政策空間，并提供配套財政扶持政策，讓更多的中小型創新企業在PPP市場中實現逆襲。

 

PPP模式遭遇“成長的煩惱”