黨政領導干部是地方社會經濟與環境保護重大決策者，而且這些決策對地方和區域生態環境保護具有決定性、累積性、長遠性的影響。因此，如何引導黨政領導建立正確的政績觀，確保科學決策和遵循環境法律法規，是當前加快生態文明建設的重要制度挑戰。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)就是全面落實黨政領導責任追究，推進生態文明制度建設的重大制度創新和實踐。

出臺《辦法》的政治基礎和現實意義

習近平總書記在2013年5月24日中央政治局集體學習時強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。最重要的是要完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。”

黨的十八屆三中全會《決定》要求：“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”黨的十八屆四中全會《決定》規定：“用嚴格的法律制度保護生態環境，建立重大決策責任終身追究。”中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》要求：“完善責任追究制度。建立領導干部任期生態文明建設責任制，完善節能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉談話;對不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任;對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。”

新《環境保護法》第六條要求，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。第二十六條要求：“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。”根據《環境保護法》，環境保護部2014年出臺了《環境保護部約談暫行辦法》，并對十多個環境保護存在嚴重問題的城市政府進行了約談。

在地方實踐層面，最近10年也開展了多種形式探索黨政領導干部生態環境保護責任追究制度。2002年，山東省政府出臺了《山東省環境污染行政責任追究辦法》。2004年，浙江省委、省政府出臺了《浙江省環境違法行為責任追究辦法(試行)》。今年4月初，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發《貴州省生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法》和《貴州省林業生態紅線保護黨政領導干部問責暫行辦法》。

習近平總書記的講話精神、中共中央決定、國家環境保護法律以及地方實踐探索，都為制定和實施黨政領導生態環境損害責任追究制度、清晰領導干部生態環境保護責任紅線提供了明確要求、政治依據和實踐經驗。領導干部決策失誤和違反環境法律是現實中最大的“源頭”環境污染。一些領導干部不能正確履行職責，造成生態環境嚴重破壞而沒有受到應有的追究，一個重要原因就是制度缺失，缺乏制度約束。因此，《辦法》出臺就是貫徹落實從嚴治黨、制度治黨，依法執政、依法治理要求的重要體現。《辦法》是督促領導干部在生態環境領域正確履職用權的一把制度利劍、一道制度屏障，通過明晰領導干部在生態環境領域的責任紅線，從而實現有權必有責、用權受監督、違規要追究。《辦法》出臺是中央加快推進生態文明建設、促進全面可持續發展的一項重大制度創新和實踐。

《辦法》涵蓋的核心內容和五大亮點

《辦法》是迄今為止中共中央國務院制定和實施的第一部生態環境損害責任追究法規。《辦法》總共有十九條，主要規定了《辦法》適用的黨政領導追責對象和范圍、損害責任追究原則、4種領導干部類型下的25種追責情形、損害責任追究主要方式以及責任追究結果運用等。根據《辦法》，領導干部在經濟社會發展決策和生態環境監督、生產經營管理過程中，只要違反有關生態環境保護法律法規和政策，不履行或不正確履行職責造成環境污染和生態破壞，無論是否已調離、提拔或者退休，都要被追究責任。目前，《辦法》規定的追責方式主要有3種類型：一是誡勉談話、責令公開道歉;二是組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等;三是黨紀政紀處分。如果追責對象涉嫌犯罪的，將移送司法機關依法處理。

《辦法》的核心是追責，關鍵是問責。概括起來，《辦法》主要有以下五大亮點。

一是堅持黨政同責。以往的責任追究和環保約談主要是針對政府領導干部。《辦法》將地方黨委領導作為追責對象，是一個重大突破，體現了黨委政府對生態文明和環境保護共同擔責，落實了兩個主體權責一致的原則，抓住了落實環境保護責任制的要害。這也是中國共產黨作為執政黨，對國家生態文明和世界可持續發展的一種擔當責任和勇氣的高度體現。

二是堅持差別追責。《辦法》在明確黨政同責的基本原則下，又清晰了地方黨委和政府主要領導、相關地方黨委和政府有關領導、政府有關部門領導成員、黨政領導干部4種類型，根據承擔的不同責任實行不同追責情形下的差別責任追究。《辦法》規定的25種追責情形都是目前黨政領導落實生態文明和環境保護責任中表現最突出的問題，因此具有很強的現實性和針對性。

三是堅持聯動追責。《辦法》提出了生態環境損害責任追究與黨政領導考核評價、干部選拔任用晉升等制度的聯動性。同時，也對生態環境保護部門、紀律監察機關、組織人事部門之間的關聯給予了規定，起到追責的協同效應和示范效果。這次《辦法》制定和實施的主體是中共中央組織部，這就充分體現了《辦法》規定的聯動追責的可能性和可行性，即把追責落實到問責上，與黨政領導干部升遷絕對掛鉤。

四是堅持主體追責。《辦法》規定了啟動和實施主體的追責條款。如果生態環境保護部門、紀律監察機關、組織人事部門發現本《辦法》規定的追責情形應當調查而沒有調查，應當移送而沒有移送，應當追責而沒有追責的，將追責有關責任人員的責任。這種規定強化了追責者的主體責任，避免了追責者有意串通保護被追責者的情形。不過，《辦法》沒有明確界定追責主體沒有履行追責的程序。

五是堅持終身追責。《辦法》明確規定實行生態環境損害責任終身追究制。只要違背科學發展要求、造成生態環境嚴重破壞和損害的，不論責任人是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。這樣，將長期對黨政領導干部嚴格履行生態文明和環境保護職責敲響警鐘，使得領導干部不得有逃避追責的僥幸心理。

加快實施《辦法》的四點思考和建議

總體上看，目前發布的《辦法》依然是一個框架性、原則性的法規。但我國的環境污染和生態破壞已經非常嚴重，必須加快落實和實施《辦法》，終身追究黨政領導干部造成的生態環境損害責任，建立領導和決策“雙源頭”綠色執政制度，早日讓群眾喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣。

首先，建議國務院生態環境保護和資源管理部門根據《辦法》以及地方實踐經驗，制定具有可操作性的生態環境損害責任追究實施細則。明確執行追責程序和有關部門的職責，建立黨政領導生態環境損害責任追究支撐體系，做到科學追責、公正追責、陽光追責。特別是對于《辦法》中規定的4種領導干部類型下的25種追責情形，要做出可操作的定義和解釋。實施《辦法》要處理好、協調好行為追責和后果追責之間的關系，根據當前突出的影響公眾健康和社會穩定的生態環境問題進行追責。

其次，建議根據黨政同責要求，將《辦法》的實施與剛剛發布的《中國共產黨巡視工作條例》、領導干部自然資源資產離任審計、《環境保護督察方案》、環境保護督政約談和問責等制度緊密聯系，發揮制度創新的疊加效應。結合新時期國家重大戰略布局特點，豐富和創新中央巡視工作內容，增加生態文明建設和環境保護巡視要求。在生態環境損害責任追責方法方面，可以借鑒目前基于資源消耗—環境損失—生態效益的社會經濟發展評價、自然資源綜合核算、綠色GDP核算方法、生態文明建設績效評價以及環保督政等方法。

第三，制度創新的要義在于實踐，在于真抓實干落實到位，不能讓《辦法》形同虛設而成為“紙老虎”。建議根據黨中央、國務院明確的“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上線、環境質量底線、生態保護紅線”要求，選擇目前生態文明建設和環境保護中一些突出問題、大案和要案，開展不同層次、不同對象、不同類型的生態環境損害責任追究，通過積累實踐經驗進一步完善《辦法》。

第四，建議建立生態環境損害責任追責聯動機制，進一步發揮司法機關和民間團體的作用，對司法機關在生態環境損害案件處理過程中發現、群眾反映特別集中和突出的本《辦法》規定的追責情形，也應該納入追責對象和范圍。最終，通過全面貫徹和實施《辦法》，促進黨政領導干部樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明觀念，增強各級領導干部保護生態環境的責任意識和擔當意識，全面推進社會主義生態文明建設，讓群眾早日看到《辦法》實施帶來的生態環境改善和環境民生福利。

 

王金南：追究領導環境損害責任 創新實踐生態文明制度