一、日本的公害治理模式

日本環境治理的出發點和早期發達國家環境治理的出發點類似，以公害為切入點——因公害而發現環境污染問題，因公害而建立起針對污染源調查的機制，因公害而完善針對污染導致的流行病學調查模式。英國以《公共衛生法》規定的衛生監視員制度為基礎，在1958年《新大氣清潔化法》中規定了無煙地區，也是從公害的角度切入到環境標準上來。

這些先發展的國家與中國這種后發展起來的國家，在環境治理上有很大不同。（見下面的一張圖）

相比后發展的國家，先發展起來的國家和它的國民在面對公害問題上有點“試錯”的意味，在基本沒有任何毒理性數據的情況下，人體往往成為公害事件的試驗品，水俁病事件是這樣、四日市的空氣污染事件也是這樣。

以犧牲上萬人的健康為代價，日本于上世紀五十年代開始尋找環境治理即公害政策的出路。衛生部門如何調查和找到致病因素、決策部門如何根據公害事件的結果進行決策、在不能完全依據科學數據確定患者與污染企業之間因果關系的情況下行政如何做到公正、弱勢的公害行政部門如何與強勢的通產省等部門對抗，這些經驗是中國能夠向日本學習的寶貴經驗。

 

日本是一個公害事件頻發的國家，哈佛大學東亞研究所的博士生蒂莫西·喬治也是《水俁病——污染與戰后日本的民主斗爭》一書的作者曾評價說，日本的經濟奇跡是以人民健康、生命及犧牲某些社會群體為代價發展起來的。

 

下面這張圖列出了1878年至1981年的日本公害事件

 

所謂公害有幾種解釋，其最早現身法律還是在英國（Public nuisance）。在日本的公害病已經發生多起時，公害一詞還沒有被嚴格定義。現在，公害是“指人類活動產生的對社會有害影響的結果”。曾經致力于水俁病研究的日本教授原田正純對公害病的定義是，即由環境污染引起的人類疾病，是不可能在某一天突然發生的。應該在更早之前，環境和自然界就出現了種種變化，這是可以看見的。

 

由于市民們對環境方面的訴求越來越多，日本厚生省（注：相當于中國的衛生部）在上世紀五十年代創立公害行政部門處理污染問題。

 

橋本道夫可以說是日本公害行政的創立者之一，1945年，日本宣布戰敗后不到一個月，橋本道夫進入大阪大學學醫，在畢業擔任幾年醫師后由于英語流利學習優秀被洛克菲勒集團資助去哈佛大學攻讀公共衛生學碩士，1957年，橋本道夫被調到日本厚生省公共衛生局保健所科工作。

 

那時的日本環境怎樣呢？我們現在看到的日本環境非常優美，但是那時的日本截然不同。

 

1955年，橋本道夫乘坐郵輪從舊金山回到日本，在郵輪靠近日本首都大門時，一個同行的外國人問橋本，對面海上像一條變色彩帶一樣的東西是什么，橋本敷衍道”大概是張開的漁網吧“，實際上，在郵輪駛入這片海域后，他才看清這條彩帶是排放到海里的糞便。

 

1955年的日本，在將近四十年的發展后經濟正值頂峰，民眾在期待著1964年東京奧運會的同時，也開始意識到以環境為代價的經濟發展帶來了很多問題，同時還有城市規劃不當、住房短缺等現狀。由于這些問題不斷提出來，厚生省保健所和衛生行政部門考慮重新建立環境衛生局來負責公害的衛生行政，橋本道夫成為新建的環境衛生科科長助理。

 

下面這張圖列出了日本公害政策的歷程。

上圖：日本公害政策歷程

 

厚生省：日本負責醫療衛生和社會保障的主要部門，于2003年與勞動省合并，現在取而代之的部門是厚生勞動省，與國內的衛生部職能類似；

上圖中提到的橋本道夫是《日本環保行政親歷記》一書的作者，1948年畢業于日本大阪大學醫學部，在厚生省擔任十年的保健所行政工作和17年的公害行政環境行政工作，和聯合國環境署、OECD的工作多有交集。

 

自1955年日本公害行政的創設到1969年《公害基本法》的創立，再到1971年日本環境廳的設置，每一步公害行政的推進都十分艱難，不同部門之間互相設定壁壘保護自己的利益，一個標準的達成往往要經過很多次會議甚至連續十個小時的討論，堅持原則又因情況不同而靈活處理，同時將司法判決引入行政管理，遵照公法規定建立損害賠償制度，明確公共衛生系統、產業系統、科學認定、公害行政的各自角色。利用不到二十年的時間，日本建立起了以公害為切入點的環境污染治理系統。

 

現在，在1971年日本環境廳設置之后，2001年，日本環境省設置，目前已有工作人員1100多名。下圖是日本環境省的組織結構圖。

 

除了行政上的努力帶來的變遷，更多的是公眾和政府管理者對公害問題的思考發生了變化，水俁病案例體現了這種變化。

 

二、水俁病的啟示

 

水俁病被稱為日本四大公害病之一，英文名是Minamata Disease。水俁市是日本熊本縣下面的一個靠近海邊的工廠鎮，它遠離著日本的政治中心東京，即便在戰后十年，它仍然保留著日本一個世紀前的等級制度。

 

靠海而居的漁民們是整個地區等級最低的人群，他們也是水俁病的主要患者。這些患者用了將近四十年的時間，與日本當時最強勢的大企業抗衡，在抗衡過程中，漁民們得到了有勇氣的醫生們和學者的支持，一些學者和媒體則站在企業的利益上擔任了混淆事實的角色，包括橋本道夫在內的政府官員并沒有在發現疾病的時候關注到其中的問題，不僅如此，來自社會等級和對疾病的歧視都變成一種無聲但巨大的壓力，想要抗爭的漁民們不得不一邊埋葬親友一邊竭盡全力發出聲音爭取自身權益。

蒂莫西·喬治說，日本戰后的一個重要轉折點就是在20世紀60年代末70年代初。他們發現權力精英們擴大、改變局面，變得更加愿意回應來自外界和底層的壓力。這一時期也恰恰水俁病事件發展的決定性時期：此時，以圍繞水俁病展開的運動為代表的公民政治的發展，很大程度上歸功于精英決策層所作的改變。

在四大公害病的案例中，水俁病對于日本今天公害行政的確立和民主政治的推進，都起到了很大的推動作用。

上圖是反映水俁病患者和家庭情況的很著名的一張照片，拍攝者是美國《Life》攝影記者尤金·史密斯。照片中，神村良子抱著她失明的、麻痹的、癱瘓的女兒智子，給她洗澡，媽媽的眼中充滿了愛而女兒的眼中顯出了絕望。智子是一名先天性水俁病患者，由于母親在懷孕時攝入了一定量的有機汞，胎兒出生后成為先天性水俁病患者。他們一般很早去世，缺少生活的基本能力并伴有殘疾。

上圖：水俁市位于日本的地圖

上圖：截止2008年，部分患者分布圖。截止2012年，根據統計，共有12617名市民被官方審定為水俁病患者，但是很多患者在官方認定前已死亡，這部分患者數量很多。

 

蒂莫西·喬治將水俁病分為三個階段：

1956年至1968年，沉默的數年；

1968年至1973年，水俁病得到全日本的重視，各方積極應對；

1973年以后，水俁病的賠償問題。

 

第一階段的沉默與污染企業的強勢有關，也與當地的社會等級有關，還與學者們和醫師們和媒體是否有勇氣站出來有關。

 

正是因為有了愿意自費、不厭其煩地與患者進行溝通的醫學教授和醫師、一遍遍重復毒理試驗尋找病因的醫師、即便在病床上也要在臨去世前說出真相的醫師、維護正義的司法系統，才有了水俁病的第二階段。

 

1973年3月20日，針對水俁病第一次訴訟的判決在熊本縣地方法院進行。此時距離水俁病確診已過去17年。上午十點，法院正式開庭。

 

熊本縣地方法院審判長齋藤次郎宣讀了判決書：

 

“化學工廠在將廢水排放到場外時，需要使用最高知識和技術來對廢水中是否混入危險物質、對動植物和人體有何影響這些問題進行調查研究，以此來確認廢水的安全性。同時，萬一被判斷有毒，或者安全性遭到懷疑，工場就應該立刻最大限度地采取停止作業等必要措施。總之，工場有著極大的義務來防止對當地居民的生命和健康產生危害……不管是怎樣的工場，其生產活動都不能污染、破壞環境。不僅如此，侵害當地居民生命健康的事情都是不允許的”。

 

“如果沒有懈怠自己的義務，就可能預見廢水對人畜的危險性，水俁病或者就不會發生了，即便發生，也可以控制到最小范圍……針對之后的環境異變、漁業補償、水俁病的原因查明、工場廢水的處理、貓實驗等，被告工場或被告都沒有提出任何對策或措施以獲得眾人的首肯，全部都是極不合適的”。

 

在法院現場的日本熊本大學教授原田正純做了上述描述，他稱之為“沒有萬歲的勝利”（因為在過去的二十年間，部分水俁病患者已痛苦死亡）。他寫道，自己非常擔心法院會以“不可預見”作出“不可抗拒（無過失）”的判決。但是實際的判決結果是具有劃時代意義的，審判長站在了遏制以后可能發生的新公害病的角度進行了審判。

 

司法的正義光環不僅照拂企業，也包括地方政府。

 

厚生省決定開展水俁病患者的認定工作，然而熊本縣的工作遲遲沒有開展。1974年12月，406名申請認定的患者對熊本縣政府提起了訴訟，他們的主張是，“從申請到處理明明只需要50天就足夠了，如今卻花了3~14年，這應歸咎于行政的怠慢”。

 

1976年12月，熊本縣地方法院作出判決，判決內容如下：

 

“法律是以迅速救濟為目的的，所以認定處分作為救濟的前提，必須迅速進行。一方面，認定處分的遲緩實質上否定了患者接受救濟的權利。另外，如果不能限定期限的話，那么患者向行政廳提起不服的道路就被封鎖了，換言之，他們除了哭著睡去別無他法。特別是說到這次事件，它是有關那些不知道有無水俁病的眾人生命身體的問題，是重大而深刻的問題。行政卻讓這些患者的不安狀態一直持續著，而且還封鎖了提出不服的途徑。不管是從人道上來說，還是從情理上來說，這都是無法容忍的事情”。

 

自始至終，決定著水俁病公害案例的因素除了患者們和家屬們的堅持，還有醫師們的職業素養和勇氣、司法對正義的秉持。在目前的中國，后兩者都很難看到。

來源：知乎 作者：麥燒