環境保護部積極貫徹落實黨中央、國務院關于推進生態文明、建設美麗中國的一系列重大戰略部署，致力于將國家重點生態功能區建設成為美麗中國的優先之美，于2009年與財政部共同啟動了國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作，并在不久前完成了《2013年國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核報告》。
把一滴墨水滴入清水，讓清水變得污濁非常容易；但要將墨水析出，恢復清水原來的模樣，很難，有時甚至是不可能的。
對于生態環境來說，同樣如此，破壞容易恢復難，所以，最好的辦法就是做好預防和保護。
開展國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核，正是為了防止那滴墨水滴下去。
給哪些縣獎勵？對哪些縣扣減轉移支付？
生態功能區縣域生態環境質量考核提供了依據
海南省樂東黎族自治縣，自然環境優美，2010年的環境衛星遙感監測顯示，這里是一片綠色。
但2012年這里卻發生了明顯變化，其中一片綠變成了白，自然植被破壞嚴重。
2013年無人機現場核查發現，僅九所鎮抱荀村一處，因大規模采石造成的林地毀壞面積就達8.58平方千米。
今年，環境保護部會同財政部，通過日常監測、衛星遙測、技術審核、現場核查、無人機高分辨率遙感抽查等綜合手段，對國家重點生態功能區范圍內的466個縣進行監測、評價與考核。
通過監測評價，環境保護部和財政部近日印發了《關于2013年國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核結果的通報》（以下簡稱《通報》）。
由于生態環境質量明顯變差，樂東縣今年將被全額扣減國家重點生態功能區轉移支付資金。
《通報》顯示，466個縣域中，生態環境“脆弱”的縣域有61個，主要分布在新疆、內蒙古的防風固沙功能區以及黃土高原水土保持生態功能區；生態環境“一般”的有149個；生態環境“良好”的有256個，主要分布在大興安嶺及長白山生態功能區、青海三江源、西藏東南部、川滇生態功能區、南水北調水源涵養區、武陵源生態功能區、三峽庫區水土保持區、南嶺地區及海南島中部山地。
2010~2012年，生態環境質量變好的縣有31個，其中，“明顯變好”的縣有黑龍江省木蘭縣1個。
“一般變好”的有黑龍江省嫩江縣及甘南縣、四川省天全縣、黑龍江省伊春市伊春區、吉林省敦化市、湖南省花垣縣、陜西省米脂縣、湖南省瀘溪縣、河南省西峽縣、陜西省略陽縣；“輕微變好”的有黑龍江省方正縣等20個。
2010~2012年，生態環境質量變差的有9個，其中，“明顯變差”的有樂東縣1個。
“一般變差”的有云南省蘭坪白族普米族自治縣、湖北省十堰市張灣區、內蒙古自治區阿榮旗。
“輕微變差”的有湖北省十堰市茅箭區、江西省龍南縣、重慶市秀山土家族苗族自治縣、黑龍江省大興安嶺加格達奇區、陜西省柞水縣。
中央財政根據綜合考核結果采取了相應的獎懲措施：對生態環境質量“明顯變差”和“一般變差”的縣全額扣減其轉移支付，對“輕微變差”的縣扣減其轉移支付增量；對生態環境質量“明顯變好”和“一般變好”的縣按其轉移支付額的10%予以獎勵，對“輕微變好”的縣按其轉移支付額5%予以獎勵。
錢用到了哪里？是否達到了預期效果？
生態功能區縣域生態環境質量考核正是為了解答這些問題
國家重點生態功能區是我國最美麗、生態功能最重要的地區。這些地區一旦破壞了，會直接影響中華民族的后續發展。
這些區域往往又是老少邊窮的地區，經濟大多比較落后。怎樣保護這些地區、遏制當地開發的沖動？
“說白了，就是需要錢把這些地方養起來，彌補這些地方因保護而喪失的機會成本。”環境保護部監測司相關負責人說。
2008年起，中央財政開始對國家重點生態功能區范圍內的縣（市、區）實施財政轉移支付。轉移支付金額逐年增加，從2008年的80億元增加到2012年的371億元。
但錢撥出去了，用到了哪里？是否達到了預期效果？這就需要考核。生態功能區縣域生態環境質量考核正是為了解答這些問題。
2011年，環境保護部、財政部出臺了《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》（環發〔2011〕18號），每年對國家重點生態功能區縣域生態環境質量進行監測評價考核。
考核指標包括自然生態狀況和縣域環境狀況。
自然生態指標反映的是自然本底狀況，主要包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設用地比例等。
環境狀況指標反映的是人為干擾情況，主要包括二氧化硫、化學需氧量、固體廢物排放強度、污染源排放達標率、Ⅲ類或優于Ⅲ類水質達標率、優良以上空氣質量達標率等。
通過考核，確定一個地區的環境質量是變好了還是變差了，進而決定是增加還是扣減轉移支付。
根據考核結果，生態環境變好就獎，變差就扣，發揮導向性作用，引導地方環境管理由污染物總量控制向環境質量改善轉型，由事后被動治理向提前預防轉變。
開展生態環境質量考核以來，環境保護部環境監測司聯合規劃財務司、自然生態保護司等相關業務司局加強對考核工作的組織管理，不斷完善“縣里報、省里審、總站核、國家查”的考核工作機制。
堅持原始數據由地方提供，對地方來說是一個自檢的過程，促使其更加了解當地的生態環境質量狀況。
但由地方提供數據，很難避免地方數據造假。出現這種狀況怎么辦？
據介紹，目前，如果發現縣級自報數據有問題，就不予采用。今后，將進一步加大處罰力度，一旦發現數據造假，將直接認定當地考核不達標。
從近兩年的考核情況來看，被考核縣域生態環境狀況總體穩定、穩中趨好，中央財政轉移支付和生態環境質量考核發揮了應有的作用。應該說，現行的這套指標體系是客觀的。
但生態環境變化是一個緩慢的過程，地方政府制定生態環境保護的政策和規劃、建設環保設施，短期內很難見到成效。
為了讓考核更加客觀，在下一步考核指標體系調整過程中，準備加入環境管理指標。
“這是為了讓考核更客觀。”環境保護部環境監測司相關負責人說，目的就是肯定地方政府的主觀努力。
今后，地方政府做好頂層設計、加大環境基礎設施建設力度、重視生態環境質量考核，將會在考核中得到體現。
暴露出哪些問題？如何加以解決？
生態功能區縣域生態環境質量考核指明了突破方向
在考核過程中，也暴露出了一些問題，值得注意。
其一，轉移支付資金被稀釋。本來應該重點集中支持一個地方，最后卻變成了撒胡椒面，大家都要分一杯羹。
例如，有的縣被劃入享受轉移支付范圍，可相鄰幾個縣雖處于同樣的生態功能區，卻被劃在了補償范圍之外。相鄰縣就會抱怨：憑什么他有，我沒有？
面對這樣的質疑，上級政府為了平衡各方關系，往往會將轉移支付資金再次分配，均攤給各縣，保證人人有份。這就導致本該享受轉移支付的縣域所得資金被稀釋。
其二，各地真正用于環境保護的轉移支付資金比例較低。
大部分縣獲得的中央轉移支付資金用于生態環保的比例偏低，在環境監管方面投入更少。
而當前，地方環境監管能力是急需加強的一環。例如，有的地方，難以事先發現問題，出事之后又難以應對。“別說治病，連看病的能力都沒有。”這需要國家進一步加大轉移支付力度，更需要地方將更多的錢用到環境保護上。
其三，不同類型功能區保護環境的難度也不同，但目前在轉移支付過程中對生態權重考慮不夠。
水源涵養和生物多樣性維護類型的功能區，由于自然本底較好，投入小錢就能獲得較好的生態環境保護效果。
而防風固沙和水土保持類型的功能區，由于自然本底差，要栽下一棵樹都非常困難。在這樣的地方，保護環境需要付出更大的努力。
目前，轉移支付資金分配過程中，考慮更多的是地方的財政缺口、人口等因素，較少考慮不同類型功能區生態保護的難度，自然本底差的地區往往不能獲得足夠的資金來用于生態環境保護。
這些問題該如何解決，各部門還將繼續努力，進一步完善國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核機制。
