山東水環境質量連續十年持續改善

南四湖流域53條河流，10年前要找1條有魚的河很難，而現在要找1條沒有魚的河同樣很難。南四湖的巨變，正是山東省水環境脫胎換骨大逆轉的一個縮影。 

從10年前的河湖魚遁到水清魚游，從河邊捂鼻而跑到沿河散步……一條條河流的變遷，見證了山東省水環境質量的持續改善。自2003年開始，山東省在經濟總量年均增長12.9％的背景下，主要污染物化學需氧量(COD)濃度年均下降18.0％，省控59條重點污染河流全部恢復魚類生長，水環境質量總體上已經達到1985年以前的水平。2012年，省控重點河流COD和氨氮平均濃度分別為24.8mg/L和1.2mg/L，比上年分別下降6.9％和20.2％，全省水環境質量連續10年持續改善。 

環境經濟學中有條著名的“庫茲涅茨曲線”，其核心就是經濟增長的不同階段所對應的環境質量狀況:在經濟發展的初期，環境質量可能隨著經濟增長而不斷下降和惡化，但到一定拐點時，環境質量又有可能隨經濟的進一步發展而逐步改善。歐美等發達國家一般在人均GDP8000美元~1萬美元時出現拐點，環境狀況開始好轉；而山東省在2003年人均GDP還不到2000美元時，就提前實現了這一拐點。山東省水環境質量連續10年持續改善，走出了一條環境保護的新道路，這是中國特色社會主義道路在環境保護方面的成功實踐。 

山東省環保廳廳長張波對記者說:“經濟社會背景的巨大差異決定了我們必須走一條不同于發達國家的治污道路，山東流域治污實踐證明了一個道理:只要充分發揮中國特色社會主義制度的政治優勢，科學構建‘治用保’體系，一個流域一個流域地抓，一條河流一條河流地治，發展中地區在工業化、城鎮化快速推進階段，也能夠基本解決流域污染問題。” 

逼出來的現實選擇 

實施全國最嚴格的環境管理制度 

不了解山東的省情，不了解南水北調東線山東段治污的嚴峻形勢，就無法體會山東環保人肩上的壓力，更無法想像壓力是如何變為動力的。 

尊孔崇孟、齊風浩蕩的齊魯大地上有著9500多萬人口，2012年全省GDP超過5萬億元，是典型的經濟大省、人口大省。山東省獨特的省情，決定了完成各項環保任務的艱巨性:人口密度比較高，山東省平均人口密度超過600人/平方公里，是全國平均人口密度的4.3倍；環境承載力比較低，全省人均水資源占有量356立方米，僅為全國人均水資源量的1/6，枯水季節河流基本沒有自然徑流；經濟總量比較大，發展速度快，但結構偏重，2000年以來，全省經濟持續快速發展，年均增長速度13％左右；污染物排放總量比較大，全省二氧化硫、化學需氧量、氮氧化物、氨氮排放量均高居全國前列。 

南水北調工程，是從根本上解決我國北方地區水資源嚴重短缺的一項具有戰略意義的特大型基礎設施項目。南水北調東線工程山東段分南北、東西兩條輸水干線，全長1191公里，東線工程重點在山東，關鍵在治污。2002年東線工程啟動時，調水沿線污染十分嚴重。南四湖作為南水北調東線工程重要的調蓄水庫，當時53條入湖河流魚蝦絕跡，湖區水質全面呈劣Ⅴ類，局部湖區COD高達上千毫克/升。按照國家南水北調治污規劃，調水干線達到Ⅲ類水質目標，需削減污染負荷絕對量80％以上，治污難度舉世罕見，因此，曾被專家學者稱為“天下治污第一難”。 

如何立足發展中地區實際，既改善環境質量，又保證地方經濟發展和社會穩定，是山東流域治污需要破解的難題。 

置之絕地而后生。這樣的省情和南水北調東線通水時間的緊迫及治污的嚴峻，決定了山東省必須堅持把環境保護作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，以資源環境承載能力為基礎，實施全國最嚴格的環境管理制度。 

牽牛要牽牛鼻子。山東省自2002年起，開始組織編制和發布實施分階段逐步加嚴的地方污染物排放標準，利用8年時間，分4個階段，逐步實現從行業排放標準到流域性綜合標準的過渡。 

2003年3月，山東在全國率先發布了第一個地方行業標準《山東省造紙工業水污染物排放標準》，分3個階段實施。規定第一階段(2003年5月1日起執行)草漿造紙外排廢水化學需氧量為420mg/L(當時國家標準是450mg/L)，向行業發出一個標準即將加嚴的明確信號；第二階段(2007年1月1日起執行)草漿造紙外排廢水化學需氧量為300mg/L；2010年1月1日起實施第三階段標準，草漿造紙外排廢水化學需氧量為120mg/L，比國家標準嚴3倍多。繼造紙工業水污染物地方排放標準發布實施后，山東省又連續發布實施了《畜禽養殖業污染物排放標準》、《印染廢水污染物排放標準》等分階段逐步加嚴的地方行業標準。 

自2006年開始，山東省還先后組織編制和發布實施了《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》(DB37/599－2006)等4項地方流域性排放標準。《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》按照不同的環境功能和環境容量，將山東調水沿線劃分為核心保護區、重點保護區和一般保護區，從實質上取消了高污染行業的排污特權，其中COD最高嚴于國家行業標準6倍多，氨氮最高嚴于國家行業標準7倍。實施后，全省調水沿線每年可以削減COD排放量12.34萬噸。 

山東省明確要求，南水北調沿線自2006年3月1日起，小清河及省轄海河流域自2009年7月1日起，半島流域自2010年1月1日起，流域內所有企業全部執行統一的排放標準。至此，山東省率先在全國實行了最嚴格的水污染物統一排放標準，高污染行業排放特權成為歷史。 

在實施重點流域統一排放標準限值基礎上，山東省又發布了4個重點流域水污染物排放標準修改單，自2013年1月1日起進一步加嚴全省重點河流水質控制要求，以科學的標準體系引導治污減排。 

闖出來的治污道路 

探索實施“治用保”流域治污體系 

“河在城中流，城在岸邊長”的臨沂市沂河，水質越來越好，魚類越來越多，“沂河垂釣”已成為沂河岸邊一道靚麗的風景；棗莊市薛城的小沙河，由昔日臭名昭著的“薛焦排污溝”，變成了清流潺潺、魚蝦嬉戲的“玉帶河”；淄博的豬龍河，從納污河到重現半個世紀前“兩岸人家盡枕河”的美景神韻，實現了鳳凰涅磐的美麗嬗變…… 

一條條河流的“重生”，正是受益于山東省創新實施的“治用保”流域治污體系。 

張波告訴記者:“‘治用保’流域治污體系和發達國家治理模式相比，多出了一‘用’一‘保’的內容，實際上是一減一增:減的是污染負荷，增的是環境承載力，這有效緩解了發展中地區的治污壓力，使發展中地區在經濟總量還不太大的情況下，也可以基本解決流域環境問題。” 

“治”，即污染治理，實施全過程污染防治，引導和督促排污單位達到常見魚類穩定生長的治污水平。 

在泉林紙業的總排水口，生物指示池內成群的魚兒來回穿梭，人工濕地和外排水流經地水體清澈透明，水生植物生長茂盛，多種水鳥和野生魚類在這里棲息繁衍。泉林紙業董事長、總經理李洪法蠻自豪地對記者說:“我們的污水治理，通過物化、復合化學反應曝氣、厭氧、好氧、深度脫色、濕地凈化6道工序緊密連接，使COD濃度逐級下降，由進水口的2600mg/L一路降至總排口的40mg/L以下，其中40％以上中水回用于生產，噸漿排水比國家標準指標低60立方米，外排水各項關鍵指標不僅優于企業現行的山東省地方標準，還優于美國、歐盟發達國家木漿環保標準。” 

山東還運用市場機制，不斷加大投入力度，在全省建成城市污水處理廠210座，總處理能力達1090萬噸/日。 

“用”即循環利用，構建企業和區域再生水循環利用體系，努力減少廢水排放。 

截至目前，僅山東南水北調沿線就建成21個再生水截蓄導用工程，年可消化中水兩億多立方米，有效改善灌溉面積達200多萬畝。2011年山東省實現了增產增效不增水，用水總量減少兩億立方米，地下水位回升0.24米。作為一個嚴重缺水的省份，山東的經濟發展改變了以高耗水為代價的發展方式，迎來了一個不增反降的拐點。 

“保”，即生態保護，建設人工濕地和生態河道，構建沿河環湖大生態帶，努力提升流域環境承載力。 

目前，山東省南水北調調水沿線已建成人工濕地面積14.6萬畝，修復自然濕地面積16.3萬畝。流域內恢復水生高等植物68種，物種恢復率92％；恢復魚類52種，物種恢復率67％，在南四湖棲息的鳥類達200多種，其中包括白枕鶴、大天鵝等國家級珍禽，絕跡多年的小銀魚、毛刀魚等再現南四湖，流域內生物多樣性顯著增強。 

針對南水北調東線工程對沿線區域水污染防治工作提出的特殊要求，《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》于2007年1月1日正式實施，在國內首次以地方立法的形式，對南水北調工程沿線區域的水污染防治，規范了具有針對性的政策和措施，把“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路上升為法律原則。 

“沒有真正落后的行業，只有落后的觀念、標準、技術和管理。”張波告訴記者:“以環境保護優化經濟發展，應當把握必要性、預見性、引導性和強制性‘四性’策略。必要性，就是要把握形勢，用改善環境質量、保障公眾健康的必要性和經濟發展的必然規律統一思想；預見性，就是統籌經濟社會與環境保護，提前若干年科學確定工作目標，明確努力方向；引導性，就是制定實施分階段逐步加嚴的地方環境標準，引導企業逐步淘汰落后產能，轉變發展方式，提高治污水平；強制性，就是確定的政策措施必須堅決依法予以實施。巧用環保力，可以促進大變革。” 

合出來的強大力量 

發揮政治體制優勢形成環保大格局 

黨委政府主導、人大政協監督、部門齊抓共管、社會各界廣泛參與，已成為山東各級各部門的共識，充分發揮政治體制優勢形成的這種環保大格局，為流域環境的持續改善提供了強勢的政治保障。 

在去年到棗莊市調研南水北調調水工程建設和治污時，山東省委常委、常務副省長孫偉把這種自上而下、共同努力的大格局，稱之為“共炒一盤菜”，相關市和相關部門共同努力，合力治污。 

流域治污工作是一項復雜的系統工程，涉及到企業達標治理、污水處理廠有效運轉、河道清淤疏浚、清潔生產、面源污染防治、河流湖泊生態修復、環境安全防控等方方面面、各行各業。孫偉在全省環保工作會、小清河流域生態環境綜合治理現場會等各種會議上多次指出，各級各部門要上下聯動、部門配合、達成共識、形成合力，廣泛宣傳發動，動員全社會的力量關注環保工作，積極參與流域污染防治，形成共同治污的強大合力。 

為持續改善全省水環境質量，山東省各級黨委、政府切實貫徹省委、省政府的決策部署，特別是把59條重點污染河流綜合整治作為轉方式、調結構、惠民生的重要著力點，各市書記盯著，市長掛帥，分管市長現場指揮，創新治污模式，多措并舉，責任到人，確保了流域治污的持續推進。 

濟南市在全市推行了河長制管理模式，共有142名河長上崗，參與城區內外124條河道的整治管理。各縣(市)區政府和高新區管委會主要領導兼任總河長，分管領導兼任副總河長，相關街道辦事處書記或主任兼任河段長。總河長、河段長全面負責轄區河道內拆除違章、清淤疏浚、環境衛生整治、日常管理等，做好河道整治涉及的征收拆遷等工作，副總河長協助總河長抓好工作落實。 

淄博市為實現孝婦河、豬龍河等省控重點河流水質改善目標，市政府主要負責人親自主持召開保障重點河流水質達標工作會議，要求1公里1個人分段監管孝婦河水質。市環保局領導班子成員吃住在區縣，督導具體治污。張店、淄川、博山等沿河區縣長把保證孝婦河水質作為首要工作和政治任務，帶領環保、水務、住建等部門協手攻堅，24小時隨叫隨到，哪個部門誤事，哪個部門問責。 

濰坊市政府主要負責人多次強調，“實現重點流域區域污染治理目標，必須進一步強化各級各部門和企業的責任，密切配合，形成合力。要以前所未有的決心和勇氣，出重拳、下狠手，不給污染企業留后路。否則，就會貽誤濰坊發展、貽害子孫后代，無法向省委、省政府交代，無法向全市人民交代。”先后23次主持召開會議，甚至在1個月內10次親自掛帥抓流域治理，有時白天實在抽不出時間，就利用晚上時間召開會議調度部署污染治理工作，聽取對違法排污企業的處理意見。 

菏澤市委、市政府把水污染防治工作作為“一把手”工程，成立了由市委書記和市長共同任指揮長，15位市級領導任副指揮長，20位縣區黨政“一把手”及22位市直有關部門單位主要負責人為成員的水污染防治工作指揮部，13位市委常委分包八縣二區，明確了縣區委書記為行政區域內水污染防治第一責任人，縣區長為直接責任人，將環保指標完成情況與縣區經濟和工作政績掛鉤，實行環保“一票否決”。 

菏澤市還在全市47條重點河流、支流及重要河段實行河長負責制，縣委書記是第一責任人。各縣區轄區內重點河段或出境河流由縣區長擔任河長，各縣區行政區域內重要支流，原則上一河由一名副縣級領導擔任河長，實行一河一長、一河一策、一河一方案。 

正是充分發揮了政治體制優勢，才有了共同治污的強大合力，才有了全省水環境質量連續10年持續改善。如今，在廣袤的齊魯大地上，老百姓記憶中那鳥鳴林中，魚翔淺底，河湖碧波蕩漾，清流奔騰入海的美景正逐步回到現實中來。 

創出來的體制機制 

大膽創新實踐為事業突破提供支撐 

不創新，就會循規蹈矩，縮手縮腳，事業就不會有突破。而創新，就會有挑戰，就要承擔風險，是墨守成規還是大膽創新？ 

為了全省環境質量持續改善，為了人民的幸福安康，山東環保人勇于創新，敢于實踐，以過人的勇氣和智慧，在水環境治理上步步緊逼環環相扣，用一個又一個創新，為水環境質量連續10年持續改善提供了堅強支撐。 

在全省水環境質量總體上已經達到1985年以前的水平時，如何持續改善水環境質量？山東省把目光瞄向了解決城市(含縣城)建成區污水直排環境問題。《中共山東省委、山東省人民政府關于建設生態山東的決定》中明確指出，到2013年底，城市(含縣城)解決建成區污水直排環境問題。山東省把城市(含縣城)建成區污水直排環境作為突出環境問題，在全省組織開展了污水直排環境問題專項調查，發現17市共有103條河流存在污水直排問題，污水直排口332個。 

山東省要求，南水北調沿線各市縣要把解決污水直排環境的問題，作為科學發展、環境保護工作的一個重中之重，采取更加有力的措施，確保上半年率先解決污水直排環境的問題，小清河沿線5市也要下決心率先解決。 

山東省還把污水直排環境作為突出環境問題，在省政府組織的環保專項行動中作為重點進行督察，由省領導帶隊，分成10個組深入到全省17市及重點縣(市、區)，對污水直排環境等突出環境問題進行檢查，切實推動解決建成區污水直排環境問題。 

在每個月的10號，山東省環保廳都要召開環境形勢分析專題會，聽取有關部門、單位上個月空氣質量、流域水質、“四個辦法”旬查及在線監測情況的專題匯報，結合環境監測、信訪監測、輿情監測的數據情況，分析根源，研究措施，針對具體問題，全力打好監管“組合拳”。省環保廳還與省監察廳聯合制定了《突出環境問題約談制度》，對轄區內連續發生重大環境污染事故、環境質量嚴重超標，且長期沒有改善等情況并造成嚴重不良影響的相關縣(市、區)政府主要負責人進行約談，責令限期整改，切實解決危害群眾身體健康的突出環境問題。 

“超標即應急，發現超標情況，1小時內啟動應急處置程序，利用快速溯源法，力爭24小時內鎖定污染源并及時處置。”這是山東省為了確保河流斷面水質穩定達標、鞏固河流治污成果的創新舉措。 

山東省環保廳出臺了《關于構建全省環境安全防控體系的實施意見》，明確提出了“突出抓好預防、預警、應急三大環節，全面構建環境安全防控體系”的工作思路和目標。在全國率先成立了環境安全應急管理處，全省已有14個設區市成立了專職的環境安全應急管理機構和隊伍。 

為破解流動性處置有毒有害污染物的執法難題，針對非法轉移傾倒危廢取證難、抓捕難、定性難的實際情況，山東省人民檢察院、省公安廳、省環境保護廳3部門反復研究探討，聯合下發了《關于辦理危害環境犯罪案件座談會紀要》，確定建立行政執法和刑事司法銜接機制，就此類危害環境犯罪刑事立案、案件管轄權、證據轉化、案件移送、適用治安處罰等問題進行了明確規定，提出對使用罐車等運輸工具非法運輸、傾倒有毒有害污染物質等危害環境犯罪的，給予刑事立案追訴。 

山東省各市也敢于創新，淄博市建立了環保、公安聯動執法機制，市區相對應設立了執法聯動辦公室，旨在發揮環保、公安職能優勢，加強信息溝通和執法協作，形成防范、打擊各類環境污染違法犯罪活動的合力，構建行政執法和刑事司法“無縫對接”體系，切實解決環保“執法取證難、現場處置難、強制執行難”問題。 

東營市中級人民法院成立了全省第一家環境保護審判法庭，環境保護法庭相對獨立于其他庭室，實行行政、民事、刑事3種類型的訴訟合一方式，對涉及環保的各類案件實行歸口管理，由同一審理機構的專業審判人員集中審理。 

一次次創新，促進了流域治污的快速推進；一記記有力的組合拳，保持了對環境違法的高壓態勢；一道道安全防控體系的構筑，確保了全省環境安全。 

山東省水環境質量連續10年持續改善，這是發展中地區在工業化、城鎮化快速推進階段解決流域環境問題的成功范例。