6.4萬平方公里的“里子”如何更新
中國青年報2025-03-09 06:48
關于一座城市的“韌性”，財政專家劉尚希是這樣理解的：“城市能抵御公共風險，這風險就不會落到老百姓個人頭上。”
去年6月底，劉尚希參加了全國政協“扎實有序推進城市更新改造”調研。在浙江，委員們看到改造后雨天不再積水的老舊小區，也走進新建成的、能開進檢修車輛的地下管網廊道。
“現代城市的基礎設施提升了一個檔次。”這位全國政協委員、中國財政科學研究院原黨委書記感慨，工程手段確實能有效解決“城市病”，對沖公共風險，讓我們下雨不用“看海”，馬路不用“開拉鏈”。他很關注城市更新看不見的部分——地上光鮮，地下管網設施不到位，城市仍然是脆弱的。
2023年中央經濟工作會議上，習近平總書記談到建設城市地下管網，強調這是城市的“里子”工程，“咱們中國傳統都是要面子，實際面子里子要一起要，要更重里子”。
根據住房城鄉建設部的數據，截至2023年年底，中國城市建成區面積達到6.4萬平方公里，是1981年的近9倍。2024年，中國常住人口城鎮化率達到67%，9.4億人生活在城鎮。在這場人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程中，龐大的水管、電纜、光纖、燃氣管也在地下“生長”，支撐著每個人的生活。在“服役”多年后，它們如今需要跟上中國式現代化的要求。
今年政府工作報告中提到了城市更新，包括“加強燃氣、給排水、熱力、地下管廊等建設和協同管理”。報告沿用了黨的二十大報告關于“城市更新行動”目標的描述：宜居、韌性、智慧。
城市重要的生命線工程
全國政協常委、經濟委員會副主任畢井泉也參加了全國政協去年的那次調研。據他回憶，調研由全國政協一位副主席帶隊，全國政協經濟委員會“去了5個副主任”，委員們在籌備階段就踴躍報名。
調研為去年9月全國政協召開的遠程協商會提供了成果。會上，全國政協委員、江蘇省住房和城鄉建設廳原廳長周嵐視頻連線發言，談燃氣“問題管道”的存量更新。那次協商會設了幾個視頻連線點，其中一個設在一座城市的管廊運管中心大廳里。
在某種意義上，那場協商議政活動還在動態延伸——周嵐出現在今年全國兩會的“委員通道”上，站在人民大會堂里再談“城市更新”。
她說，我國已實施了超過6.6萬個城市更新項目，改造了25萬個老舊小區，讓1億多人直接受益。以江蘇揚州仁豐里的實踐為例，一期工程就有水電氣管網改造，“讓居民的房子更安全、百姓的生活更便利”。
會場之外的故事是，這位擁有建筑學博士學位，又曾在職能部門服務多年的政協委員，一直在關注“地下管網”問題。
周嵐曾經在去年的提案中寫道，“城市燃氣等管網是城市重要的生命線工程”，不能讓它“帶病運行”。
應急管理部2022年的數據顯示，全國有近10萬公里燃氣管道出現不同程度的老化。受邀參加全國政協調研的中國國際經濟交流中心研究員竇勇對近年來發生的城市內澇災害和天然氣管線安全事故記憶猶新。
他對記者說，改革開放以來，城市人口快速增多，但市政基礎設施滯后了，尤其是地下管網。他過去調研發現，全國城市供水、供氣、供熱、排水管道中，1990年以前建成投入運營的管網有18.2萬公里，占總數的6%；2000年以前的約53萬公里，占比17%。早期地下管網建設標準低、質量差，需要開展大規模更新改造。城市供電、通信、供熱、燃氣等管網分頭建設、分別管理，成本高、風險大。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。”
最后都要說到錢的事
在去年9月全國政協遠程協商會上，發言者劉新勇的身份有些特別。一方面，這位全國政協委員、河南投資集團有限公司原黨委書記代表地方建設的“國家隊”，另一方面，他又是城市內澇問題的親歷者。
劉新勇記得很清楚，得知自己要在河南分會場連線發言后，他感到“責任重大”，要把河南的經驗和探索講清楚，提出有針對性的建議。他與全國政協經濟委員會工作人員反復討論，又和河南省政協、河南投資集團制定工作計劃。在他看來，要提出真問題、好建議，案頭研究和實地調研都不可或缺。他帶隊去河南省發展改革委、住房和城鄉建設廳、應急管理廳調研，也到鄭州市尋找一手資料。
“中國已經步入城鎮化較快發展的中后期，存量提質改造和增量結構調整并重，從‘有沒有’轉向‘好不好’。”劉新勇說，要破解城市規劃建設管理的“碎片化”和“城市病”問題。
準備了兩個月后，他在那場遠程協商會上提出：加強北方平原地區城市內澇特點研究，健全完善“流域+城市”防洪排澇治理模式，提升上游蓄洪能力、城市排澇能力、下游行洪能力。加快形成溢流污染控制、初期雨水治理等工作協同機制。
劉新勇回憶，自己發言后，全國政協領導曾就細節專門向他發問，關心城市如何用技術應對極端天氣。
參加同一場遠程協商的周嵐，非常了解“技術上的問題”，她說，“如今我們的工具很多”。機器人可以從內部出發，像內窺鏡一樣探查、排查管網故障；壓力測試裝置可以隨時監控管道是否存在液體或氣體泄露的問題；新建的綜合管廊能夠把所有功能的管線預設進去，一旦建成就不必再反復開挖。
去實地調研時，劉尚希委員站在浙江寧波新建的地下綜合管廊里，感到“空間很大，很震撼”。這種管廊建設成本高，每公里造價達數千萬元甚至上億元。不同的施工地點難度系數不同，成本也不同。
周嵐也說，長遠來講，管廊在經濟效益、社會效益、環境效益方面無疑“綜合最優”，問題在于一次造價高，如果有可持續的入廊付費制度，那就沒問題。
“說來說去，沒錢啥事也干不了。”畢井泉給記者講了一個樸素的道理——不光要找到地下管網更新改造的錢，還要保證管網的正常運營。
他解釋說，客觀上，城市地下管網建設沒有穩定的資金來源，以水管為例，按照水污染防治法，污水處理費只能用于污水廠處理污水，不能用于污水管網建設。
畢井泉說，發達國家大多走過先污染、后治理的歷程，這些經驗教訓中國可以參考，彎路不必再走。上世紀70年代經合組織倡導“污染者付費原則”，把生產生活對環境造成的影響，內化為生產和消費的成本。我國上世紀八九十年代加收電力、鐵路建設基金，機場建設費，電話初裝費，貸款修路、收費還貸，這些都是重要的經驗。
劉尚希也在考慮錢的事兒。“建成、運營維護、可持續”需要一個商業模式，“光靠財政去投錢，財政借來的錢以后怎么還？”此外，還要解決管網多頭管理、各自為政的問題。竇勇向記者舉例說，如果沒有統一的規劃，修水管可能一鏟子把電纜挖斷。
已經完成更新改造的“里子”，如今也要面對是否可持續的挑戰。全國政協常委、中國人民銀行原行長易綱就注意到，目前國內部分地區已建成的地下綜合管廊向使用方收費存在堵點。對此，易綱建議在國家層面對給排水、燃氣、通信等管道線路接入地下管廊作出明確收費規定。
這是一本大賬
在抄起鐵鍬干活之前，周嵐覺得，應該先摸清中國地下管網的“底數”，比如地下幾米，管網的情況怎么樣等。對于這些，如今的物探技術在不用挖開的情況下也能進行探測。
她說，先摸清情況，找準薄弱環節，然后去分析發展的需求和居民的需要，因地制宜作針對性規劃，邏輯相當于先體檢再治病。
“這個年代做事情，精細化要貫穿全過程。”周嵐說。
畢井泉堅信，只要解決了資金的問題，不管大家對工程提出多么精細的要求，都能夠滿足。
他建議，在電力、供水、污水排放和處理、供熱、供氣、電信價格之外加收地下管網基金，專項用于地下管網建設的資本金，分年逐步到位，并以此為質押向社會融資，以擴大投資效應。在地下管網建設初具規模時，把加收的建設基金改為相關企業使用綜合管廊的租金，用于歸還債務利息以及補償管網的建設運營的支出。
對于每個地方都頭疼的地下管網“多頭管理”問題，他建議以市、縣為單位，由各地下管網企業共同組建獨立的管網公司，實行管網統一規劃、統一建設改造、統一運營。同時，加快地下管網立法，明確生產者、消費者的權利義務和政府各有關部門的責任，規范各市場主體的關系，為地下管網建設運營提供法律保障等；新建設的城區統籌考慮地上地下空間利用，老城區分期分批改造老舊管網，因地制宜。
“因地制宜”是這些委員為地下管網更新改造建言獻策的關鍵詞，其中包括針對居民不同需求、生活狀況“因地制宜”。
比如，周嵐希望保留老城區生活原本的特色，不要拿一把尺子、一種建設標準去度量所有的空間；畢井泉特別重視農村污水處理和安排好低收入群眾、困難人群的生活，強調要同時考慮漲工資、收費和特殊人群費用減免措施。
“城市病的致病基因是‘以物為本’，城市更新改造就要遵循人本原則，以價值為導向，不再以項目為導向。”劉尚希說，雖然他履職調研時談得最多的往往是“錢”，實際上，他考慮的出發點是人，“讓更多人受益”。
畢井泉同時也是中國國際經濟交流中心理事長，曾多次帶領中心工作人員到各地開展針對地下管網的調研。其中一項發現是，據北京市測算，按100年計算，建設運營統一管理的地下管廊的成本，要比分別建設和管理低50%。
除了長期看來能節約成本，畢井泉還考慮了當前中國經濟社會發展的各個方面——更新改造地下管網，還能拉動鋼材水泥需求、增加就業和稅收、推動生態文明建設、保證城市安全運行……這是一本大賬。
周嵐也聊起南京的小西湖、蘇州的十全街、上海的田子坊、北京的亮馬河、廣州的永慶坊，在改善百姓生活環境的同時，這些項目擴大了城市的有效投資，保護了城市歷史文脈，提升了城市競爭力。
“地下管網更新改造是推進高質量發展的必經之路，這一代人不做，下一代人也要做。”畢井泉說。
來源：中國青年報
