來源： 項目組 中國水利雜志 2021-03-30 15:51
黃河流域水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略研究
“黃河流域水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略與措施”項目組
黃河是中華民族的母親河，黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。但是黃河長期體弱多病，水患頻繁，仍存在一些突出困難和問題。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，發(fā)出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，要求抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究，著力創(chuàng)新體制機制。
黃河可以說是世界上最難治理的河流。水少沙多、水沙關系不協(xié)調(diào)是黃河復雜難治的癥結。近年來，水環(huán)境污染、水生態(tài)退化問題更加突現(xiàn)，與水少沙多問題交織，使黃河水系統(tǒng)更加復雜。這些問題表象在黃河，根子在流域，需要進一步加強黃河水系統(tǒng)治理。新時期要根據(jù)治黃矛盾發(fā)生重大轉變的新情況、新問題，開拓新思路，完善重大戰(zhàn)略，實施重大措施。
主要表現(xiàn)為“三大失衡”：
一是水量收支逐步失衡。天然徑流呈衰減趨勢，并將持續(xù)下去。1956—2016年黃河流域徑流量大幅衰減，中下游人類活動占主導因素。相對于1956—1979年降水系列，1956—2016年花園口以上天然徑流量由568億m3減到453億m3，衰減115億m3，蘭州以下區(qū)域衰減量占90%。徑流衰減中取用水貢獻率為1/2，下墊面占1/4，氣候變化的貢獻率為1/4。據(jù)預測，花園口斷面天然徑流量2050年將再減少28億m3，2070年再減少19億m3，主要發(fā)生在產(chǎn)水區(qū)。二是河道內(nèi)外水資源需求呈現(xiàn)失衡趨勢。1987年國務院批復黃河“八七”分水方案，明確黃河年均天然徑流量580億m3中河道輸沙等生態(tài)用水210億m3，可供水量370億m3，分配給流域9省（自治區(qū)）及相鄰的河北省和天津市。1999年開始實施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，干流連續(xù)21年不斷流，但生態(tài)流量偏低且不穩(wěn)定，2013—2017年滿足程度降到55.2%。
三是水資源供需平衡形勢嚴峻。目前，黃河流域缺水100億~110億m3，節(jié)水潛力為54.8億m3，缺口約50億m3。
黃河流域初步形成了以中游干支流水庫、下游堤防、河道整治、分滯洪工程為主體的“上攔下排、兩岸分滯”防洪工程體系。但是，黃河防洪防凌具有特殊性、長期性、復雜性，還有諸多薄弱環(huán)節(jié)。
一是下游洪水依然是最大威脅。小浪底水庫設計保灘庫容不足，中游控制性骨干工程少，“二級懸河”整治工程尚不完善，高村以上299km游蕩性河勢未得到完全控制，灘區(qū)還生活著190萬群眾。
二是上游干流防洪防凌形勢更加嚴峻。寧蒙河段主槽過流能力由20世紀80年代的約4000m3/s減小到21世紀初的不足2000m3/s，三盛公至昭君墳200多km河段形成新的懸河。
三是城市防洪排澇達標率偏低。70余座城市僅有23座城市達到規(guī)劃防洪標準，5座城市達到規(guī)劃排澇標準。
四是山洪災害防治仍存挑戰(zhàn)。監(jiān)測預警系統(tǒng)運行維護不到位，預警預報精度尚需提高。
近年來，黃河流域水質呈好轉趨勢，但問題仍較為突出。2012—2019年，黃河流域地表水Ⅰ-Ⅱ類水質斷面比例呈上升趨勢，Ⅴ類及劣Ⅴ類水質斷面比例呈減少趨勢，但2019年劣Ⅴ類水質河段仍占8.8%。總體上，干流水質好、支流與河口及附近海域水質差。Ⅴ類及劣Ⅴ類水質全部出現(xiàn)在支流，劣Ⅴ類水主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清澗河等。黃河口附近海域富營養(yǎng)化程度比較嚴重，無機氮為富營養(yǎng)化的主要因子，磷酸鹽為浮游植物成長的限制因子。2018年萊州灣近海海水環(huán)境質量狀況總體一般，近岸海域海水污染程度依然較重。
黃河流域生態(tài)脆弱，面臨嚴重的水生態(tài)退化問題。全流域生態(tài)流量保障度低，2008—2018年生態(tài)流量達標率為5%（斷面達標標準為達標年份比例90%以上），僅為全國1/9。水生生物多樣性水平較低，魚類生物完整性指數(shù)為最差等級。源區(qū)水源涵養(yǎng)功能降低，1986—2020年濕地面積減少20.8%，唐乃亥水文站年均徑流量低于20世紀七八十年代的水平。烏梁素海生態(tài)功能退化嚴重，長年為Ⅴ類或劣Ⅴ類水質。河口淡水濕地面積1992—2020年減少約50%，沿海灘涂全面侵蝕，刁口河故道累計蝕退超過10km，面積超過200km2，對黑嘴鷗等保護物種生境造成重大威脅。
黃河流域實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水管理體制。1999年《黃河水量調(diào)度條例》公布實施，水利部黃河水利委員會對黃河水量實行統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)黃河21年不斷流。但是，水管理體制還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：黃河健康代言人缺位，流域管理權威性不高，協(xié)調(diào)機制不健全；尚未制定黃河保護與管理的法律法規(guī)；水量與水質分割管理等。
應用河湖幸福指數(shù)評估方法，測算黃河幸福指標為一般等級。黃河幸福指數(shù)評價結果反映出以下幾方面的主要問題：
//洪澇災后恢復能力不足，成為黃河流域防洪安全的突出短板；
//水資源條件先天不足，開發(fā)利用率高，仍是經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的最大制約；
//河流水生態(tài)退化較為嚴重、河流生態(tài)流量達標率整體偏低，水資源調(diào)度目標尚未完全轉向功能性不斷流；
//水文化品牌效應不夠，與中華“母親河”文化地位不相適應。
新時代黃河水系統(tǒng)治理
戰(zhàn)略思路與策略
深入貫徹落實習近平總書記系列講話精神，尤其是在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話精神，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，以建設造福人民的幸福河為總目標，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水管理為抓手，促進水平衡，提升水安全，清潔水環(huán)境，恢復水生態(tài)，強化水管理，努力實現(xiàn)流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展雙贏。上述戰(zhàn)略思路概括為“1-2-3-4-5”水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略思路，即一個目標、兩個支點、三步實施、四輪驅動、五水統(tǒng)籌。“一個目標”為建設幸福黃河；“兩個支點”為生態(tài)保護和高質量發(fā)展；“三步實施”為設立2025年、2035年、2050年三個階段性目標，有序推進治理；“四輪驅動”為從法規(guī)制度、體制改革、機制創(chuàng)新、能力建設等層面，驅動黃河流域水系統(tǒng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化；“五水統(tǒng)籌”為從水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化等維度均衡調(diào)控水系統(tǒng)。
1.支撐生態(tài)保護與高質量發(fā)展的水資源再平衡策略
一是促進水量收支再平衡。通過水源涵養(yǎng)、工程調(diào)節(jié)、適度開展水土保持、嚴控地下水開采以及礦區(qū)生態(tài)修復等措施，逐步實現(xiàn)流域水量收支再平衡，減緩氣候變化等宏觀外部條件對水資源平衡系統(tǒng)的不利影響。二是促進河道內(nèi)外水資源需求再平衡。保證河道內(nèi)180億m3的綜合生態(tài)需水量，細化到重要斷面，建立生態(tài)流量監(jiān)測預警和應急響應體系，加強水利工程生態(tài)調(diào)度；加強全流域取水口智能管控，管住取用水，不得新增從黃河調(diào)出水量規(guī)模。三是經(jīng)濟社會系統(tǒng)水資源供需再平衡。實施適水發(fā)展和深度節(jié)水控水，合理論證與控制人居環(huán)境需水量，嚴控耗水，不得新增灌溉面積；實行河流斷面流量與區(qū)域取用水的閉合管理；合理調(diào)整黃河“八七”分水方案，加快論證推進西線調(diào)水工程。
2.適應水沙關系向好的黃河流域防洪除澇保安布局優(yōu)化策略
一是優(yōu)化上游防洪防凌減災布局。按照“上控、中分、下排”的總體思路，進一步完善寧蒙河段的防洪（凌）工程體系。二是構建下游三灘分區(qū)治理格局。根據(jù)“寬河固堤、穩(wěn)定主槽、因灘施策、綜合治理”的思路，“洪水分級設防，泥沙分區(qū)落淤，灘槽水沙自由交換”的理念，改造黃河下游灘區(qū)，配合生態(tài)治理措施，形成不同功能區(qū)域，構建黃河下游生態(tài)經(jīng)濟帶。三是推進洪水防御社會化。共享洪水風險信息，推進與洪水風險特征相適應的國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)及公共設施建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局；開展防洪區(qū)洪水區(qū)劃，公示禁止、限制和一般開發(fā)區(qū)范圍，引導公眾采取合理的開發(fā)建設和應對洪水風險行為。四是推動無內(nèi)澇城市建設。對積水點、排水管線、硬化地面進行系統(tǒng)治理，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，加強城市洪澇監(jiān)測、預報預警分析能力，提升城市洪澇災害防御的智能感知和智慧決策水平。五是提升山洪災害監(jiān)測預報預警體系。提高山洪預警精準度，提高山洪防御社會化參與度。
3.基于海－河－陸統(tǒng)籌的黃河流域水環(huán)境提升策略
一是實施清水入河。強化點源污染控制，改善重點支流水質；統(tǒng)籌推進工業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)、城鄉(xiāng)生活等陸域點源污染綜合整治，“一河（湖）一策”、加強黃河干流、支流及流域腹地水環(huán)境污染治理，從源頭防治污染進入黃河流域水體，減少陸源污染物進入河流和海洋。
二是加強立體防控。推進農(nóng)業(yè)面源、水土流失和內(nèi)源污染綜合治理。三是按宜居適度原則控制人工環(huán)境用水。合理確定城鎮(zhèn)空間適宜水域面積率，避免片面追求景觀效果而盲目修建、開挖大量的人工湖，增加不合理的用水需求，加劇水資源供需矛盾。四是加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。強化水資源剛性約束，控制高耗水、高污染行業(yè)比重，發(fā)展優(yōu)質、低耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，推動能源化工企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，設置效率門檻，逐步淘汰低效工業(yè)企業(yè)，優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)空間布局。
4.生態(tài)文明視域下的黃河流域水生態(tài)保護修復策略
構建“一網(wǎng)兩園四區(qū)”保護修復格局。
“一網(wǎng)”指打造黃河干支流生態(tài)水網(wǎng)。科學制定和調(diào)控保障河湖生態(tài)流量目標，包括維持河流生態(tài)廊道的水量和流量、集中水源地保護流量、4—6月敏感期生態(tài)流量、非汛期枯水時段生態(tài)基流等；加強水沙聯(lián)合調(diào)控，確保河道不淤積；加強黃河水生態(tài)空間管控，確保河流廊道不被侵占；加強水利工程生態(tài)化改造，提升水網(wǎng)功能連通性。
“兩園”指建設維護好黃河源區(qū)、河口三角洲兩個國家公園。盡早建成三江源國家公園；設立黃河三角洲國家公園，將黃河河口生態(tài)保護擺在更加突出的位置，與三江源國家公園“首尾呼應”，實現(xiàn)黃河河源與河口生態(tài)的對等保護。
“四區(qū)”是做好祁連山—秦嶺、河套灌區(qū)、黃土高原水土流失區(qū)、下游灘區(qū)的保護修復工作。
5.基于系統(tǒng)治理的五水統(tǒng)籌治理機制創(chuàng)新策略
一是確立流域管理機構作為河流健康代言人。明確由流域管理機構根據(jù)中央政府授權履行黃河所有權代表職責。二是建立國務院黃河流域協(xié)調(diào)機制。由國務院領導任組長，成員包括國務院有關部門、最高人民法院、人民檢察院、黃河流域9省（自治區(qū)）政府、黃河水利委員會，主要職責是統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河治理工作，審議黃河治理重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查黃河治理重要工作的落實情況。三是依托河長制建立“九地共治、流域協(xié)同”的流域管理與行政區(qū)域管理結合機制。由流域管理機構牽頭建立流域河長制聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決河長制實施過程中的重大問題。堅持問題導向、目標導向、結果導向，為落實好水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略思路與分維策略提出以下建議。
1.以幸福河建設統(tǒng)領黃河水系統(tǒng)治理
堅持以人民為中心，面向人民對河流在民生保障、發(fā)展支撐、精神享受等不同層次的幸福需求，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化等多個維度，按照可感知、能通用、體現(xiàn)特色等實踐要求，進一步完善體現(xiàn)人民對美好生活向往及符合現(xiàn)代河湖治理要求的評價指標體系，并以河湖幸福指數(shù)為標尺，通過科學評價，引導加快推進幸福黃河建設。組織第三方機構發(fā)布黃河幸福指數(shù)報告，定期對幸福黃河進程進行評估，為各地區(qū)落實和推動幸福黃河工作提供參考。黃河流域自然稟賦較差，但用水需求增長旺盛，優(yōu)先推進深度節(jié)水控水是應對未來缺水形勢的首要選擇。根據(jù)黃河流域目前的節(jié)水效率與缺水程度，要做好以下四個方面工作。
一是做好全面節(jié)水，提高各行業(yè)用水效率。農(nóng)業(yè)節(jié)水要強調(diào)重點灌區(qū)的灌溉水精細化管控，工業(yè)節(jié)水要強調(diào)提高水的循環(huán)利用效率，生活節(jié)水要強調(diào)降低管網(wǎng)漏損。二是做好深度極限節(jié)水。在用水準入條件設置等多個環(huán)節(jié)采取極限措施，挖掘極限節(jié)水潛力，進一步促進水資源節(jié)約集約利用。
三是做好資源性節(jié)水。嚴格落實總量強度雙控制度，加強水資源超載區(qū)取水許可審批管理，促進節(jié)水與增效的深度融合。
四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。水資源超載區(qū)要嚴格落實“四定”原則，從壓縮灌溉面積、降低高耗水產(chǎn)業(yè)比重等方面積極采取措施，建立與區(qū)域水資源條件相適宜的產(chǎn)業(yè)模式。
3.優(yōu)化調(diào)整黃河“八七”分水方案
為適應黃河水資源衰減和流域內(nèi)外水資源供需形勢，有必要調(diào)整“八七”分水方案。調(diào)整中需要考慮以下原則：
一是適應水沙形勢變化，堅持總量分配量，核定生態(tài)用水需求，確定經(jīng)濟可用水量，確保經(jīng)濟用水和生態(tài)用水的均衡。二是立足現(xiàn)狀，兼顧公平，根據(jù)城市群發(fā)展、能源安全、糧食安全等國家戰(zhàn)略目標，以及流域上下游不同省份的發(fā)展定位，合理確定不同地區(qū)剛性合理的用水需求。三是完善監(jiān)測體系和實施制度，確保方案能執(zhí)行到位。
4.加快構建黃河“一網(wǎng)兩園四區(qū)”水生態(tài)保護格局
盡快制定和完善黃河干支流主要斷面生態(tài)流量目標，確定黃河水網(wǎng)廊道保護邊界，制定黃河流域水系連通整體保護規(guī)劃，支撐黃河生態(tài)水網(wǎng)建設。盡快建設黃河三角洲國家公園，并探索人與生態(tài)和諧共生的國家公園建設新模式，開展沿海灘涂濕地和近海生態(tài)環(huán)境保護，同時加強生態(tài)補水，恢復灘涂適宜的咸—淡格局和過程。加強祁連山—秦嶺生態(tài)保護長效機制建設，在河套灌區(qū)、黃土高原、下游灘區(qū)探索人與自然和諧共生的特色區(qū)域生態(tài)保護和高質量發(fā)展之路。明確流域管理事權，強化流域管理機構職責，流域管理更方便更有效的事項明確由流域管理機構承擔。流域管理機構將流域管理保護主要任務和約束指標分解至省級行政區(qū)，并對地方實施情況進行監(jiān)督考核。近期，建議由流域管理機構牽頭建立流域河長制聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決黃河保護治理中的重大問題。負面清單應包括用水效率負面清單、污染排放負面清單、區(qū)域準入負面清單。按照“禁止增量、減少存量”的原則，管理黃河流域負面清單內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，確保黃河流域內(nèi)不再新增規(guī)劃和建設負面清單內(nèi)的行業(yè)、企業(yè)，對已有存量通過規(guī)模整合、優(yōu)勝劣汰等方式逐步進行“減量清零”行動。
7.把黃河水系統(tǒng)治理列為黃河立法的重點內(nèi)容
目前，水利部、國家發(fā)展改革委啟動了黃河立法工作。從水系統(tǒng)治理的角度，對黃河立法提出以下建議：一是把建設幸福黃河作為黃河生態(tài)保護和高質量發(fā)展的目標；二是把黃河水系統(tǒng)平衡作為黃河保護治理的優(yōu)先任務；三是明確國家建立黃河流域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河保護治理工作；五是堅持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動、水陸互動，確定水資源、水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)治理目標與標準；六是建立水量為主、水量水質兼顧的流域生態(tài)補償機制。西部調(diào)水增源是實現(xiàn)黃河水資源再平衡的重要選項。近期南水北調(diào)西線工程向黃河流域調(diào)水以解決剛性缺水為主，適宜調(diào)水規(guī)模為66億~84億m3，保障流域經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。考慮長遠保障國家糧食安全和高標準提升黃河流域生態(tài)環(huán)境質量，西線工程向黃河流域調(diào)水規(guī)模可提升至150億~158億m3。再進一步考慮海河和淮河流域補水需求，調(diào)水規(guī)模可進一步增加到200億m3左右，支撐建設健康、美麗、和諧、富裕的黃河流域，助力黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。豐富的黃河文化遺產(chǎn)揭示了中華文明起源發(fā)展進程，呈現(xiàn)了國家治理體系發(fā)展演進過程，記述了民族與文化融合共通歷程，彰顯了偉大黃河精神，成為塑造“美麗中國”的獨有景觀。建議充分挖掘與整合黃河沿線遺產(chǎn)資源，構建虛實結合的黃河文化遺產(chǎn)展示廊道，為做好新時代黃河水系統(tǒng)治理提供精神動力。通過基礎理論研究、關鍵技術與裝備研發(fā)、流域管理創(chuàng)新、典型區(qū)域集成示范，形成流域水系統(tǒng)治理范式，并進行推廣應用。重點研究內(nèi)容包括流域五水統(tǒng)籌融合理論及水系統(tǒng)平衡機制、水資源節(jié)約集約利用前瞻性和顛覆性技術、黃河下游流路優(yōu)選技術、基于水質目標的流域上下游與干支流污染統(tǒng)籌防控技術等。
項目組成員/王浩、鈕新強、楊志峰、王超、陳曉紅、王建華、柳長順、趙勇、周祖昊、嚴子奇等
