前 言

河湖管理是典型的公共事務頑疾，具有復雜性、多樣性和不確定性特征。河流湖泊屬于自然資源，從加勒特·哈丁(GarrettHardin)提出“公地悲劇”到埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出“制度分析與發展框架”，自然資源管理方式一直是學者研究的焦點。哈丁認為緩解“公地悲劇”的方式包括政府管制或私有化，奧斯特羅姆則提出了“自主治理”的新方式。面對日益嚴峻的河湖退化和水環境危機，我國積極探索河湖長制的水環境治理新機制。

河湖長制，簡而言之，即讓每一條河流都有河長、每一個湖泊都有湖長，各級總河長和總湖長由對應的黨政主要領導擔任。河湖長制起源于地方政府實踐創新，后經多地試點，治污效果顯著，進而在全國推廣。

2003年，浙江省長興縣在全國率先試行河長制。2007年無錫太湖爆發藍藻危機，無錫市政府開始嘗試推行河長制，取得顯著成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制。2017年6月27日，河長制寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。2016年12月與2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，開始在全國范圍內全面推行河長制。截至2018年年底，全國31個省(自治區、直轄市)已全面建立河湖長制。

雖然河湖長制取得了初步的治理效果，但在實踐運行中出現了治理效率不高、治理效果難以持續等諸多問題。目前對河湖長制的研究主要集中在制度分析、實踐運行和社會共治三個方面。

制度分析方面，從制度經濟學角度闡述了河長制的優缺點，認為河長制是具有中國本土特色的環境制度變遷，但同時具有應急的過渡性;從控制權理論出發，認為河長制是一種行政發包制，會陷入“陽奉陰違”的執行困境;從政府目標責任制和一票否決制的角度研究河長制，認為河長制雖然具有“人治”的特征，但仍然是中國轉型時期環境治理的有效工具。從黨內權力等級劃分的角度分析了河長制的利弊。

實踐運行層面，河湖管理具有跨行政區域的特征，因此需要跨部門協同治理;對河長制的政策效應進行實證研究，結論是河長制達到了初步的治污效果，但并未顯著降低水中的深度污染物，且治理效果逐漸趨平。

社會共治方面，試圖探究地方政府與社會組織在河流治理過程的合作模式。上述研究沒有關注到河湖長制設計的基本原理，也沒有涉及到河湖長制的主要目標，對其效果關注也不足。

本文選擇“體制—機制—技術”分析框架，闡述河湖長制的設計原理，通過對體制—運行機制—技術匹配的現狀分析，剖析當前面臨的主要問題以及提出應對策略。

01

河湖長制制度設計的邏輯起點

河流湖泊的自然屬性主要體現為河湖在時空上是流動的、分布不均勻的，河湖屬于水環境的一部分，而水環境又屬于生態環境的一部分，與水圈、巖石圈、大氣圈和生物圈均具有復雜的互動關系。同時河流湖泊還具有社會屬性，體現出復雜的社會關系網絡。河湖的自然邊界與行政管轄區域不匹配，因此河湖的治理經常需要跨行政區域協作;河湖管理是一項系統工程，非單一部門可以承擔，因此需要跨部門協作;河湖水的利用對工業生產和居民生活至關重要，涉及經濟發展、環境保護與公眾健康;水資源的分配和管理同時也是一個政治決策過程，涉及政治制度、法律和行政制度安排等。河流湖泊自然屬性和社會屬性融合在一起，呈現頑疾問題(wickedproblem)的特征。頑疾問題具有復雜性、多樣性和不確定性，時刻處于變動之中，難以預測，且難以找到簡單的解決方法。頑疾問題的本質決定了河湖長制制度設計體現出復雜性要求。

水環境治理的理念和方法經歷了三個歷史階段：工程技術管理、生態系統觀和水資源一體化治理。

第一階段大致發生在20世紀30至60年代，以工程技術管理為主要特征。工程技術人員在水資源管理中起主導作用，采用高度科學化的方法和技術創新促進水資源的最優分配和水利工程的發展。

第二階段發生在20世紀60年代到80年代末，受行為主義革命和環境運動的影響，傳統的工程技術管理已不適應社會經濟發展的需要，生態系統觀應運而生。生態系統觀將水資源治理看成是整個生態系統的一部分，并將人類的社會經濟活動和公眾的需求也納入這個系統。然而，生態系統觀過于宏大，無法為水資源管理提供具體可行的解決方案。

隨著水治理實踐的進展和理論的發展，20世紀90年代初以來進入第三個階段，提出了三個基本原則:“都柏林治水原則”，水資源一體化治理理論，流域治理理念逐漸形成。1992年在愛爾蘭都柏林舉行的水與環境國際會議，提出“都柏林治水原則”，著重強調了水資源一體化治理(IntegratedWaterResourceManagement)理論。這一理論的關鍵在于“一體化(integrated)”。“一體化”可分為三個層面:第一，管理者應該將不同部門和不同的利益相關者納入水資源公共決策過程。第二，將水資源涉及的自然系統(如河流湖泊在內的水生態)和人類社會系統(如經濟發展和環境保護)綜合起來。第三，將水治理與環境治理整合起來。一體化成為水環境治理機制創新探索的邏輯起點。

制度能力建設(institutionalcapabilitybuilding)是指“獲取與社會經濟結構、文化標準和價值觀相關的技術、管理、組織知識和洞見的過程”，包括人力、科學、技術、組織和資源等方面的能力，其目的是“增強制度和社會的靈活性以適應不斷變化的外部環境”。世界范圍內多個國家越來越多的證據表明有限的制度能力是限制水資源保護和發展的主要頑疾。河湖長制度出現的一個重要背景就是原有的制度能力難以有效應對日益嚴重的水環境危機。制度能力受到制約的原因來自原有制度框架容量太小。“制度容量”是指“制度對環境變化的承受能力”。制度容量的要素是制度邊界，制度所涉及的人力、物力和財力的集合。制度容量可以衡量一項制度的有效性:制度容量適中，則制度有效;制度容量不足，則制度無法承載所要解決的問題，則制度無效;制度容量過大，則會造成人力、物力和財力的浪費，造成制度低效。因此，制度容量須與所需要解決的問題相匹配。河湖長制的建立和拓展其制度容量，為解決水環境問題提供了新的制度保障。

簡要地說，河湖長制制度設計體現出復雜性要求，因此，要關注一體化機制，拓展水環境治理的制度容量。

02

河湖制制度設計原理

本文對河湖長制的研究是運用“體制—機制—行為”分析框架。制度是由多個制度安排(體制)構成的一套規則體系，用以約束和激勵人類社會的行為(公共部門、企業、社會組織、公民)。制度設計并非直接導致預期行為，制度與行為之間通過機制產生作用，機制是制度與行為的中間因素。在運行機制中，人類行為選擇需要信號系統，而技術可以提供信息。從本質上看，技術是被捕獲并加以利用的現象的集合，或者說，技術是對現象有目的的編程。

本文試圖在制度與行為之間構建起“體制—機制—技術”分析框架，以三者的連接和匹配程度對河湖長制進行系統分析。“體制”對應河湖長制的設計原理，“機制”對應河湖長制的運行機制，“技術”對應河湖長制的技術支撐。河湖長制的設計原理通過運行機制發揮作用，技術應用為運行機制提供必要的手段。以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，拓寬制度空間容量。

河湖長制是以河湖的自然屬性(即流域空間)為基礎構建的新型治理體系。過去的河湖管理主要以行政區劃和部門分工為基礎，與河湖的流域空間這一自然屬性之間沒有形成更好的契合。流域是河流、湖泊以分水嶺為界所有水系所覆蓋的區域以及由水系所構成的集水區。

以河湖的流域空間為基礎的自然資源管理制度過去30年來在國際上興起，經測算，有五十多個國家在推廣，1990年以來全球建立了50，000個地方河湖管理組織。將河湖的流域空間作為水治理的基本管理單位，更加符合河湖的自然屬性，緩解流域的行政區劃和自然空間之間的矛盾。

中央層面的《關于全面推行河長制的意見》，提出“全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系”，《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》提出“全面建立省、市、縣、鄉四級湖長體系”，突破原有的河流湖泊的行政管轄區域分割，實現每一條河流都有河長，這是尊重河湖流域空間自然屬性的體現。《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》均提出湖長制須采取一河(湖)一策、空間均衡和系統治理的方法。一河(湖)一策，是根據每一條河(湖)的實際情況編制具體的治河(湖)方案。空間均衡是指河湖治理要與城市規劃和經濟發展相結合，以水定城、以水定產，不盲目發展。系統治理是指打破原有行政管轄區域的劃分，將水、林、田、湖、草等生態系統進行綜合治理。

地方層面，各省出臺了河湖長制相關規定。如浙江于2017年10月在全國率先出臺并施行《浙江省河長制規定》，明確“河長對其責任水域的治理”，并明確說明水域包括“江河、湖泊、水庫以及水渠、水塘等水體”。蘇州市以河湖自然屬性為依據對跨界河湖進行規劃編制。由此可見，河湖長制在制度設計層面將河湖的自然屬性(流域空間)作為基本管理單位。實施一體化管理，拓寬制度的功能容量。《關于全面推行河長制的意見》提出由于“河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業”，因此需要“部門聯動”“協調各方力量”并“加強社會監督”。《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》提出“湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲水的重要空間，在防洪、供水、航運、生態等方面具有不可替代的作用”，湖長制的實施需要“多部門聯合執法”并“加強社會監督”。河湖一體化管理主要涉及兩個層面:行動主體的整合和管理過程的整合。行動主體的整合主要是應對水治理領域碎片化管理和各自為政的問題。行動主體的整合理論上涉及七對關系:不同層級政府之間的整合;同一層級不同地方政府之間的整合;行業監管/職能部門之間的整合;地方政府與企業之間的整合;地方政府與社會組織/公民之間的整合;企業與社會組織/公民之間的整合;以及地方政府與同一層級的人大、法院、公安部門的整合。管理過程的整合主要是應對流程縫隙。管理過程的整合應當包括規劃(戰略)、政策制定、執行與監管(技術標準)、工程設施、督查與責任等環節。整合的維度涉及戰略承諾、結構重組、參與決策、設施資源、職能/執行、信息和實質性結果。

在國家層面，河湖長制的工作部署由水利部、生態環境部、發展改革委、財政部、國土資源部、住建部、交通運輸部、農業部、衛計委、林業局十部委共同制定。在省市級層面，河湖長制的推行涉及環保、農業、交通、水利、農工、住建等多個責任部門。再如，清溪河位于江蘇省吳江市和浙江省秀洲市交界處，河的上游位于吳江，下游位于秀洲。由于行政管轄區域的劃分，過去清溪河的治理矛盾不斷。2017年以來，江蘇省吳江市和浙江省秀洲市在遭遇治水瓶頸后，開始嘗試打破區域“藩籬”，探索聯防聯治協同機制，建立聯合河長制。實施動態管理，拓寬制度的信息容量。河湖長制的突出優勢是構建動態反應能力體系。水是流動的，人是流動的，利益也是流動的，因此河湖長制的設計應該具備動態反應能力。

河湖長制的動態反應能力體系主要體現在三個方面。第一，河湖長制的組織系統、管理系統和治理體系能夠適應并回應變化。第二，制度韌性，具有內生應對變革的機制，采用新方法解決新問題。第三，解決新問題的同時要保持原有職能、結構和運轉的穩定。在組織形式上，河湖長制設有省、市、縣、鄉四級河湖長體系，縣級及以上河長設立相應的河長辦公室。《關于全面推行河長制的意見》提出“建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管”，以及“建立健全水環境風險評估排查、預警預報與響應機制”。

地方上，如江蘇省《關于在全省全面推行河長制的實施意見》指出，各級河長、河長制辦公室不代替各職能部門工作，各相關部門按照職責分工做好本職工作，并推進落實河長交辦事項。《浙江省河長制規定》厘清了河長與相關主管部門間的法定職責，明確了各級河長的職責劃分，其中縣級及以上河長著重牽頭“治”，鄉、村河長更加突出“管”、“保”。上海市《關于進一步加強區、街鎮河長制辦公室能力建設的指導意見》重點強調了河長辦公室標準化建設和能力建設兩個方面。寧夏回族自治區嘗試建立河湖長制綜合管理信息平臺，利用數據的連接與共享實現河湖日常工作流程的動態管理。

全力推進黨政主要負責領導的責任制，壓實制度的責任容量。河湖長制實質上是黨政主要負責領導的責任制。《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》均明確提出“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系”，并要求“建立健全考核問責機制”，將“考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據”。各級黨政主要領導擔任總河長、副總河長。多地(如貴州、甘肅、廣東、重慶等)實行“雙總河長制”，落實黨政同責。各省市出臺的河長制工作辦法、細則或規定均明確指明河湖長制是以黨政領導負責制為核心的河湖管理體制。在我國現行體制下，各級黨政領導在政策制定和實施中仍占主導地位，以各級黨政主要領導為第一責任人的河湖長制能使河湖管理進入各級領導人的注意力范圍從而推動河湖治理問題的解決。責任體系是治理體系中重要的一環。責任體系經常出現責任赤字現象，主要體現為責任空白和責任塌陷。過去分級、分段、分行業、分職能的河湖管理體系容易導致河湖整體和系統層次出現責任塌陷甚至責任空白。解決河湖治理管護這個難題，必須實行“一把手”工程。河湖長制的核心是由黨政主要領導負責屬地河流生態環境管理，讓每條河湖都有負責人。但河湖長制能否發揮實效，關鍵在于防治責任的真正細化，以及責任主體的精確界定。

綜上所述，河湖長制拓寬水環境治理制度容量，建立一套以河湖流域空間為基本管理單位，構建一體化管理體系，增強動態管理能力，強化黨政主要領導責任制的新治理體系。將制度優勢轉化為治理效能還需要運行機制和技術支撐。

03

河湖長制運行機制

制度與行為之間通過機制產生作用，機制是制度與行為的中間因素。河湖長制在實際運行中主要產生了四種類型的組織體系。第一，以河長為中心構建新的管理體系;第二，現有制度體系的再強化;第三，河長制領導小組/委員會/聯席會議/責任單位;第四，強調河長制辦公室組成單位(參見表1)。

河(湖)長辦公室設置主要可以歸納為三類。第一類，“大拼盤”式，即從各個相關部門以掛職的形式抽調工作人員;第二類，只有水利部門一個職能處室;第三類，地方領導兼任。此外，河長制衍生出企業河長、民間河長、河道警長、督查長、檢察長、法長、小學生河長，監察長等。

河湖長制運行機制可總結為發現、反應、督查、責任四個環節。發現機制主要立足于信息的收集、分類、處理和共享。反應機制使問題進入決策流程和執行流程，相關部門可以快速采取行動。督查主要包括目標設置、規劃、決策和工程落地。責任機制包括激勵與問責。如此形成了“河湖長—發現—反應—督查—責任—河湖長”的運行機制閉環。

發現機制可以概括為四類:巡河(湖)、網格化管理中心監控、第三方評估和群眾舉報。省、市、縣三級河長主要通過開展不定期巡河(湖)發現問題，鄉級和村級基層河長主要通過較為頻繁的定期巡河(湖)機制發現問題。2018年省級河湖長巡河巡湖1610人次，市、縣、鄉級河長巡查717萬多人次。此外，在河湖長制的實施過程中，多地涌現“民間河長”，不定期開展集體巡河，發現問題并把問題反映給相關部門。除現場巡河外，多地利用網格化管理中心對重點河湖進行實時視頻監控以及時發現問題。限于人員配備和專業知識，多地在巡河(湖)的基礎上引入專業的第三方機構對所轄內的河流湖泊進行系統排查并將問題進行匯總。群眾舉報是巡河(湖)和第三方評估之外的第三種問題發現機制。水利部設立了河湖問題曝光平臺，地方各級政府也提供了電話、郵箱等多種舉報方式。

反應機制大致包括信息報送、例會討論、任務分配三個環節。各類問題通過信息報送機制及時傳達給河長辦，河長辦通過例會的形式對問題進行再分類、匯總和討論，并通知相關責任部門采取措施以盡快解決問題。任務的分配按照問題對應的河長層級進行。屬于本級河長職責的，本級河長協調和督促本級人民政府有關部門解決問題。屬于上級河長職責的，將問題呈報給上級河長，上級河長進行協調處理。屬于下級河長職責的，督促下級河長協調處理。同時，河長辦也可以根據信息報送的內容和任務分配的執行情況調整工作方案和方式，使問題能夠更及時地進入決策流程和執行流程。

督查機制可以分為三個層面:中央政府、地方政府、社會和媒體。中央政府和地方政府的督查主要根據既定的目標進行，目標通常以指標化的形式呈現，主要包括黑臭水體占比、劣V類水體占比、河湖水面率、河湖水系生態防護比例、市考斷面地表水水質等。中央層面，生態環境部和住房和城鄉建設部開展城市黑臭水體整治環境保護專項活動，針對發現的問題，向所轄人民政府下發督辦函，要求限期整改并向社會公開，實行“拉條掛賬，逐個銷號”式管理。同時，地方政府也對所轄范圍內的河湖治理進行督查，通過通報、約談等方式督促河長履職盡責。社會和媒體的監督在督查機制中也起到一定的積極作用。

責任機制主要包括激勵和問責。各地在河湖長制的實施過程中創立了多種多樣的激勵和問責方式。第一類為“一票否決制”，即若河湖治理的硬指標未達標，則主要負責領導的其他政績均視為無效。第二類為將河湖治理納入地方干部考評體系。第三類為河(湖)長保證金制度，即每一位河(湖)長定期繳納一筆固定的保證金，最終根據河(湖)長的績效進行獎勵或懲罰。如在無錫市惠山區，每個河長按要求在年初繳納3000元保證金，年末根據績效進行獎懲，超額完成指標的返還3000元并再獎勵3000元，維持現狀的返還3000元，未達標的扣除3000元保證金。第四類為資金劃撥激勵。如湖南省對河長制湖長制年度考核為“優秀”的市州和先進縣市區予以通報表揚，由相關部門在分配年度治水項目相關專項資金時予以適當傾斜，并給予一定的資金獎勵。第五類為采取行政手段對河湖長或相關責任部門負責人進行通報批評、約談或按照黨章黨規進行黨內處分。

發現、反應、督查、責任四類機制并非獨立運行，而是具有時間和程序上的先后性。四類機制能否順暢銜接，在很大程度上決定了河湖長制實踐運行的效果和效率。

04

河湖長制技術支撐

行為選擇需要信號系統，技術提供信息。當代信息技術、圖像技術和數據技術的發展為河湖長制的運行提供了技術支撐，在發現—反應—督查—責任四類機制中均需要技術的輔助。2018年1月，水利部印發的《河長制湖長制管理信息系統建設指導意見》指出相關技術要“以信息報送、信息展示發布、巡河管理、事件處理、督導檢查、考核評估、公眾監督等為應用”。其中，信息報送、信息展示發布和巡河管理屬于發現機制，事件處理屬于反應機制，督導檢查、公眾監督屬于督查機制，考核評估屬于問責機制。從河湖長制目前的實際運行來看，技術應用主要聚焦于發現機制和反應機制，重點在于加強對河湖的動態監測以及對信息的收集、匯總和分析，為河長決策和職能部門協作提供服務。而督查機制和責任機制涉及的技術應用較少。

在發現環節，技術應用的主要目的是進行信息的收集、處理和報送。從河湖長制運行實踐來看，目前應用的技術手段主要包括四類。第一類主要用于地面巡河巡湖，如河(湖)長使用巡河APP、微信公眾號、微信工作群等方式將巡河發現的問題進行收集和上報。第二類為使用無人機進行巡河。第三類為借助網格化管理中心對重點河湖進行實時視頻監控。第四類為利用衛星遙感進行實時監測。在反應環節，技術應用的主要目的是加速事件處理和問題解決。

反應環節所用的技術手段除了發現環節所用的之外，主要是建立統一的數據共享平臺，實現河湖大數據管理。數據分析、任務派遣和執行過程是技術應用在反應環節的焦點。借助技術手段對收集的問題進行分析，明確問題的屬性、類別和涉及的責任部門。然后借助統一的信息平臺進行任務派遣和分配，并記錄執行過程。如上海市中心城區大都利用網格化管理中心對問題向各職能部門進行派單，并跟進執行過程。河長、河長辦和各職能部門可以在統一的信息平臺在線處理事務。

目前督查環節的技術應用較少，主要體現在國家對地方的督查。生態環境部對地方政府的督查仍然以派駐工作組為主，但近期正在進行遙感監測試點。2019年3月，生態環境部決定在天津、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、陜西、甘肅、青海等8個省(區、市)和山東濟南、江蘇泰州、山西運城等3個地級市開展衛星遙感監測試點工作，試點內容之一便是水環境遙感監測。此外，生態環境部和地方政府也通過APP或微信公眾號的方式開放公眾監督并定期跟進和回應群眾舉報。責任環節的技術應用是四類機制中是最少的，在很多省市甚至是空白。在這方面做得較好的是貴州省黔西南州。在推進河湖長制工作的過程中，貴州省黔西南州利用大數據和云計算等新技術建立“河長云作戰指揮平臺”，實現河長制日常巡河、問題督辦、情況通報、考核問責等各項工作的大數據云平臺化管理，其中考核目標會自動分解至具體責任單位和個人，考核結果自動計算和排名。

總體來說，技術在河湖長制的運行中發揮了重要作用，但在發現、反應、督查、責任四個環節的應用呈現出逐級遞減趨勢。

05

體制、機制與技術的匹配程度

首先是體制與機制的不匹配，集中體現在五個方面。

第一，分級分段的河(湖)長制與河流湖泊的流域空間自然屬性不匹配。河長制的設計原理之一是以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，但在河湖長制實踐運行中，多地采取“分級分段”的管理方式，違背了河湖的自然屬性，使河長制淪為“河段長”制，致使一體化管理難以實現。

第二，新舊兩套體系的摩擦降低了河湖管理的動態性。在實踐運行中，河湖長制新體系與原有的治水部門之間產生了摩擦和沖突。一方面，部分地區的河湖長和河湖長辦公室具有部門化和職能化傾向，試圖部分代替原有各職能部門。另一方面，河長與河長辦本應該是統籌協調各職能部門，但部分地區的各職能部門卻反過來對河長和河長辦的工作進行督導。治水的新舊兩套體系發生摩擦和沖突的根本原因在于職能范圍存在交叉和重疊。實地調研中發現，若交叉和重疊的部分是核心利益，則新舊兩套體系會互相爭奪;若交叉和重疊的部分是責任，則新舊兩套體系會互相推卸。

第三，河湖長制運行機制出現部門之間協作不暢問題，致使一體化管理難度增加。河湖治理涉及多個部門，而每個部門的職能和目標不盡相同，容易陷入多部門集體行動困境，公共價值難以內化，致使行動主體的整合和管理流程的整合難以進行。

第四，呈現出屬地化問責傾向，出現責任塌陷、責任赤字甚至責任空白。分級、分段、分行業、分職能的河湖管理體系，使河湖整體和系統層次呈現出責任赤字，空間上也呈現出責任赤字。有的河長未在實際工作中承擔河湖治理的責任，只掛名而未實際履行其職責，有其名而無其實。也有基層河長不及時上報河道問題、應付式打卡式虛假巡河，甚至自行配備河長助理進行長期代理巡河。水環境問題的暴露具有滯后性，上一任河長治理不善的問題可能在下一任河長任期內爆發。水環境問題也具有復雜性和反復性，即使投入了充足的人力物力財力，最終也有可能徒勞無功。對河湖長的責任難以界定，問責機制尚未全面建立。河湖治理的復雜性也使增加了責任界定的難度。

第五，河流湖泊的所有權、使用權和管理權與運行機制的不匹配。在運行機制的發現環節，河道堆放垃圾是一個突出問題。究其原因，是我國水權制度的不完善所致。河湖長制的實施同時也面臨著我國水權制度改革的困境，即產權虛置與錯位。我國是社會主義制度，河湖的所有權屬于國家和集體，但河湖水的使用權卻屬于地方政府，企業可申請取水許可，取水權可完全脫離所有權。居民對河湖沒有所有權，但居民對河湖水具有使用權但使用權不明確。同時，政府對河湖的管理權較弱。產權的虛置與錯位，使得河湖這一公共資源成為企業和私人垃圾的堆放地。

第六，機制與技術不匹配。技術支持系統與發現、反應、督查和責任四類運行機制均存在不同程度的不匹配。發現機制雖然包括巡河APP、無人機、視頻監控和衛星遙感等科技，但主要還是以人工巡河(基層河長利用APP巡河)為主，無人機、視頻監控和衛星遙感等技術應用尚不廣泛，且基層河長對新技術的接受和使用能力參差不齊。應該逐步推廣實時監測和自動傳輸的相關技術，逐步實現信息采集的智能化，同時加大對基層河長的技術培訓，從而降低行政和人力成本，提高發現和收集問題的效率。反應機制存在的主要問題是河長、河長辦與各職能部門存在較為嚴重的信息不對稱，統一的信息共享平臺尚未建立。河湖長制新體系與原有治水部門之間的摩擦和沖突在很大程度上增大了信息共享的難度。各部門各自為政、獨立行動，信息不對稱和協作不暢在很大程度上增大了工作摩擦，增加了執行成本，降低了解決問題的效率。督查機制和責任機制也是運行機制的重要組成部分，但目前主要以派駐工作組或例行實地督查為主，數據技術運用甚少，致使督查成本居高不下，問責難以進行。

總體來說，目前的技術發展水平基本能夠滿足運行機制的方方面面，但在實踐中由于種種原因，技術與運行機制并沒有很好地匹配，技術的作用沒有得到充分的發揮。進一步提升河湖長制的運行能力水平，提高水環境治理效能，其首要任務是將河湖長融合到黨政主要負責干部的職責體系。需要進一步清晰和確認所有權、規范使用權、加大管理權，應對公共事物治理。更加明確河湖長制辦公室基本職能是推進機制的進一步完善，警惕部門化和職能化。逐步建立統一的河湖信息共享平臺。穩步開放市場競爭和推進社會有效參與，促進社會共治。大力增強基層河長履職能力。