深圳城市棚戶區改造規劃編制方法探討——基于《深圳市棚戶區改造項目專項規劃編制技術規定》等的編制經驗 2020-03-27 來源：UPDIS共同城市 作者： 朱超，單樑

2007年以來，國務院及有關部委、廣東省相繼出臺關于推進棚戶區改造工作的相關指導意見及實施意見①，明確棚戶區改造工作的總體要求、適用范圍、基本原則及政策措施等，著重改善住房困難群體居住條件、完善城市功能、促進經濟社會協調發展[1]，使棚戶區改造工作既具有民生工程導向，又具有社會發展導向[2]。

在宏觀政策指導下，國內、省內其它地區多采用以政府為主導的老舊住區改造模式，這類棚戶區改造較少受到市場的影響，取得了一定的效果。而深圳的棚戶區改造模式則根據自身的特殊情況做出了調整：深圳于2009年出臺《深圳市城市更新辦法》，明確了以市場化運作為主、政府監管的城市存量開發模式，將老舊住區作為“四舊”②的一種，整體納入城市更新制度體系中。

深圳現狀高度建成的城區風貌（圖片來源：李理攝）

然而，深圳棚戶區改造的進程仍然遇到了困難，對比舊工業區、舊商業區等更新改造的推進速度，涉及業主較多、產權分散的老舊住區改造由于“雙百”同意硬指標等的“高門檻”，導致多數項目停滯不前，衍生出諸多復雜的社會問題③。

同時，針對深圳不斷高企的市場商品房價格，政府提出十三五期間籌集建設40萬套、供應35萬套人才住房和保障性住房的目標任務，明確將棚戶區改造列入多渠道保障的重要途徑之一④，試圖破解房源籌集難題，大幅提高市民住房保障水平。

基于上述背景，在多重因素影響下，深圳棚戶區改造亟需找尋到全新的有效解決方案。2018年，深圳出臺《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》深府規〔2018〕8號（下稱《實施意見》），提出具有“深圳特色”的棚改模式，由各區政府主導、國企實施，以公共利益為目的，明確棚戶區改造項目住宅部分除用于搬遷安置住房外，應當全部用作人才住房和保障性住房，從而將老舊住區改造與政府公共住房供給深度融合。《實施意見》旨在充分發揮政府公共職責作用，在改善民生、盤活老舊住區存量資源的同時，量質并舉保障公共產品供給，實現社會、環境以及經濟等綜合效益價值的提升。

1.1 改造對象特征

目前，國家對棚戶區改造對象界定為四類：國有工礦棚戶區、國有林區棚戶區、國有墾區危房和城市棚戶區，由于深圳自身的城市化特點，全市范圍內的棚戶區基本為城市棚戶區[3]。

《實施意見》進一步明確深圳市棚戶區改造的適用范圍，即滿足規定使用年限（一般為20年），同時存在住房質量、消防等安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善等問題的老舊住宅區。相較國家與廣東省相關改造對象界定規定，《實施意見》旨在平穩起步推進全市老舊住區改造工作，在面積規模、改造戶數與城中村、舊屋村等常見棚改對象的界定上均有所保留。

深圳老舊住區舉例——福田區八卦嶺宿舍（圖片來源：網絡）

通過對全市1998年以前老舊住區空間數據庫統計，符合規定使用年限的老舊住宅小區共有超600個，以中高層為主，平均容積率約1.8。多數項目占據城市組團中心及土地高價值區位，其中位于城市核心區（羅湖區、南山區、福田區）的項目數量占比約80%，位于軌道站點（含四期規劃）500米范圍內的項目占比約60%。這些項目的突出問題有：

社區級文化娛樂及教育、醫療等公共配套設施缺乏；部分消防、燃氣、供電等基礎設施存在設施老化等安全隱患；小區內部公共活動場所與景觀環境品質較差。

1.2 組織架構與規劃操作流程

盡管棚戶區改造項目與城市更新單元在改造/更新對象、類型、方式、規劃功能、主要目標人群等方面存在諸多不同（見下圖），但由于兩者同是面向實施的存量型規劃，對應在深圳城市規劃體系中，同屬法定圖則（控制性詳細規劃）層面，深度參照詳細藍圖執行。因此，可借助城市更新完備的項目審批管理人員及成熟經驗，有效開展棚改工作。

深圳城市棚戶區改造與城市更新的異同點比較（圖片來源：作者繪制）

在組織架構與規劃操作流程方面，深圳棚戶區改造工作聯合住房建設、城市更新以及規劃與自然資源等多部門職權⑤，在《實施意見》中明確棚戶區改造項目由市區兩級保障性安居工程建設/棚戶區改造工作指揮部（分設在同級住房建設主管部門）負責，組織項目年度計劃、規劃編制、實施主體確認等事項；規劃審查管理則由城市更新主管部門負責，同城市更新單元一致，報各相關部門審議、審批，并進行公示與公眾意見處理，最終納入規劃國土“一張圖”系統。

自《實施意見》頒布以來，深圳城市棚戶區改造項目已從“個案”立項式向全市范圍內鋪開，亟需合理規范引導項目規劃編制的具體內容與成果形式，有效對接住建、更新、規劃等多部門審查、審批管理要求，為此重點圍繞以下三個方面系統研究制定相關規劃編制技術規范文件及配套措施。

2.1 容量需求與宜居目標相結合

對于深圳而言，如何在高度建成、高密人口、高強規劃的土地空間緊約束下尋求居住增容將是長期存在的話題。面對全市畸形的住房結構與繁重的公共住房供給任務，以及現狀高容積率帶來的還遷住房壓力，迫使棚戶區改造項目尋求更高的規劃容量指標。為了更好地解決兩個“居住”問題，既改善老舊住區居住環境，又提供高品質的公共住房吸引各類目標人群，在項目規劃編制中需要著重考慮高容積率下宜居性構建問題，借鑒運用如新加坡組屋、香港公屋等的公共宜居住區營造經驗（見下圖），實現“住有宜居”的城市發展目標。

新加坡高密度宜居公共住房建設舉例（圖片來源：網絡）

2.2 概念規劃與專項規劃相結合

從規劃編制層次來講，深圳棚戶區改造項目分為概念規劃[4]與專項規劃兩個環節。其中，設立概念規劃的目的是為了綜合評估項目的實施可行性，服務于項目計劃申報，使項目從改造計劃向具有可操作性的改造規劃轉變。概念規劃由各區住房建設主管部門負責組織編制，重點對項目研究范圍、規劃容量控制、地塊規劃用地性質、建筑體塊強排布局等進行多方案論證[5]，會同公眾反饋意見，確定重點工作邊界條件，為后續專項規劃編制提供有力支撐；專項規劃則是市住房建設主管部門計劃備案后開展的法定性詳細規劃，有著嚴格的制定、審查、審議、意見征集采納、審批等流程。

2.3 規劃編制與審批規則相結合

參考深圳城市更新單元經驗，統籌考慮“編規劃”與“審規劃”兩者關系，在制定棚戶區改造項目規劃編制內容的同時，充分對接規劃審批操作規則，明確規劃編制各階段的行政處理方式、報批程序與工作時限，提出規劃制定、修改、調整的具體情形與操作流程，約束專項規劃編制內容強制性指標體系，提高規劃編制的嚴謹性。為此，市住房建設主管部門組織同步開展編制《深圳市棚戶區改造項目專項規劃編制技術規定》[6]（下稱《編制技術規定》）與《深圳市棚戶區改造項目專項規劃審批操作規則》[7]。通過制定審批操作規則，將專項規劃有效落實到土地出讓與建設用地規劃許可文件中，保障規劃編制內容的傳導性與落地性。

3.1 規范專題/專項研究內容與成果形式，指導項目規劃編制

依托成型的《深圳市拆除重建類城市更新單元規劃編制技術規定》⑥，棚戶區改造項目專項規劃編制內容分為技術文件與管理文件，其中技術文件包括規劃研究報告、專題/專項研究與技術圖紙，是關于規劃設計情況的技術性研究論證的文字、圖紙、表格等，由具備相應規劃編制資質的技術單位組織編制；管理文件包括文本、附圖與規劃批準文件，是各主管部門審批管理項目的依據，與審批操作規則相銜接。

從平穩推進老舊住區改造的角度，《編制技術規定》暫時不涉及舊工業區、舊商業區、城中村、舊屋村等城市更新對象，改造類型為拆除重建。落實國家的“六個嚴禁”⑦，規定規劃居住功能的建筑面積不應低于項目總建筑面積的70%，保障棚改居住屬性“嚴進嚴出”。在專項/專題研究方面，設置公共服務設施專項、城市設計專項、建筑物理環境專項、海綿城市建設專項、生態修復專項、社區人居環境品質專項、住房類型與戶型專項、經濟測算專項、規劃功能專項、交通影響評價專題、市政工程設施專題、歷史文化保護與利用專項等，以專題/專項形式科學系統支撐專項規劃內容編制。

3.2 重視城市設計和人居環境品質設計，營造公共宜居社區

鑒于《編制技術規定》中城市設計專項研究偏重于物質空間組織與形態控制，建筑物理環境專項更多是空間校驗式的、而非體驗式的，從更好地營造宜居生活空間與宜居生活體驗出發，結合《城市居住區規劃設計標準》GB50180-2018與《深標》，提出改善社區人居環境品質的相關要求與具體措施，形成人居環境品質專項研究，主要編制內容為：

（1）社區出行體驗研究須說明對社區居民日常出行路徑與慢行體驗的主要構思和控制要點，明確諸如戶外遮陽避雨空間路徑、無障礙設施通道等的設計構思和控制要點[8]；

（2）社區公共活動場所及服務設施配置研究須體現全齡友好的社區發展理念，增設服務兒童、老齡人等的活動場所或文化娛樂設施；

（3）社區聲、光環境感知研究應采用聲屏障、生態工程綠化等手段消減、遮擋、吸收周邊噪聲源對社區的影響，并闡明社區照明組織形式與燈光組合；

（4）社區認同感營造研究須說明社區規劃意向特征及風格特色，提升居民的社區認同感和歸屬感。

圖片來源：pixabay

3.3 明確服務設施配置以及強制性內容，保證公共項目供給

交通設施方面，根據先期開展的全市保障性住房使用需求項目問卷調查統計，37%的受訪者偏向地鐵通勤，24%選擇步行或騎自行車出行，選擇私家車的僅占13.6%。因此，在交通影響評價專題研究中，應當以大眾交通優先、慢行友好的目標導向，強調開展軌道站點、公交站點等接駁與換乘分析，以及提出公交設施及服務優化措施的具體建議。

公共服務設施方面，以滿足原住民、人才住房和保障性住房目標受益群體多樣化需求為目標，落實法定圖則規定的各類公共服務設施或其它城市公共利益項目的種類、數量、分布和規模，保障規劃人口學位的幼兒園、中小學等教育設施，提高社區級養老、醫療、文體等公服設施的配置標準。

配套商業與人才住房和保障性住房供給方面，將除還遷以外的可分割銷售的經營性建筑面積列入強制性內容，設置上限控制；在合理評估出項目居住總量前提下，結合還遷拆遷補償標準及面積核算，對剩余規劃人才住房和保障性住房設置建筑面積下限控制。

3.4 結合還遷及目標受益群體特征需求，精準住房產品設計

住房戶型及其套數是影響棚戶區改造項目規劃產品供給的核心要素，為精細化設計住房產品，規定所有棚戶區改造項目均應進行住房類型與戶型專項研究：

（1）還遷住房：研究其合理的建筑面積、戶型面積與配比、套數，為后續制定搬遷補償方案提供支撐；

（2）人才住房和保障性住房：根據周邊現狀住房分布情況、區位交通情況、公共服務設施配套情況，以及目標受益群體的需求等特征（見下圖），遵循“以需定供”的原則，研究人才住房和保障性住房建筑面積、戶型面積與配比、套數。

人才住房和保障性住房戶型配比影響因素（圖片來源：作者繪制）

隨著深圳各區棚戶區改造工作的深入推進，羅湖區、福田區、南山區、龍崗區、寶安區等均制定出臺棚戶區改造實施細則，部分先行項目已通過規劃審批順利開工建設，但棚改規范制定仍處于起步階段，需適時調教、不斷完善，更加切實指導項目實施。

4.1 適用范圍方面

由于老舊住區的“歷史遺留”難題，目前各區開展的棚戶區改造項目，普遍存在現狀用地不規整、占地規模小、地上居住建筑物使用性質復雜、與法定圖則規劃地塊邊界難以匹配等諸多問題，導致項目工作的空間范圍難以劃定。此外，《實施意見》對于棚戶區改造適用范圍尚未細化，老舊住區的改造主體功能比例存在下調情況。因此，從平穩推進棚戶區改造的角度出發，整體制定棚戶區改造范圍線劃定規則，堅持以老舊住宅建筑功能為主導，合理規范棚戶區改造項目用地規模大小，是目前規劃編制規則的工作重點。

4.2 規劃控制方面

規劃指標容量是各利益主體的共同訴求，為有效解決政府在棚戶區改造中“既當裁判員又當運動員”的角色定位問題[9]，量質并舉地建設公共宜居社區，市住房建設主管部門正在開展棚戶區改造項目容積率核算規則的研究工作，合法合規、科學合理地制定項目各項指標內容，量化確定不同性質用地容積率上限，設置人才住房和保障性住房下限數值、住區配套型商業與商業辦公及旅館業建筑配比合理區間。借鑒《深標》轉移容積與獎勵容積概念，鼓勵增加獨立占地的公共服務設施及附建式公共配套設施，提高公服設施配置比例。

4.3 準入制度方面

為有效銜接概念規劃與專項規劃編制，嚴格審核各區棚戶區改造年度計劃項目，依據《實施意見》，建立健全市住房建設主管部門計劃備案制度。重點核查項目現狀拆除重建必要性、建筑建成時間、圖則規劃居住主導方向、上位規劃要求、拆除范圍是否合理以及是否符合國家棚改政策要求等。針對我市老舊小區規模零碎的現實問題，對拆除范圍1公頃以下的，提出規劃功能和公共服務設施專項論證研究，經審議通過后方可備案，保障項目可實施性，為專項規劃編制提供堅實支撐。

4.4 政策銜接方面

目前，市場主導的城市更新已進入“深水區”，政府單一監管職責的存量開發模式在悄然改變，面向零散土地資源整合管理的“土地整備”制度與改善老舊住區的“棚戶區改造”制度逐漸成型，深圳已初步形成城市更新、土地整備、棚戶區改造“三駕馬車”并行的存量開發體系。通過高效的制度搭接與規范標準設計，充分發揮政府與市場的互促作用，探索片區整體統籌規劃、多種實施路徑配合的深圳存量開發新模式，發揮“組合拳”優勢。

深圳城市棚戶區改造工作已實現從編“規劃”到編“規則”的進化，通過完善的技術規范體系設計，規范棚戶區改造項目操作流程、編制內容、核算規則以及審批機制等，努力實現社會綜合價值提升，實現“居民與城市的價值共同體”共贏。通過棚戶區改造工作，探索提供更多高質量的公共住房產品與宜居生活空間，改善人居環境與居住品質，完善城市機能，對于提升城市核心吸引力、實現構建宜居城市的戰略目標至關重要。