導讀

2015 年 10 月，國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》( 國辦發〔2015〕75 號) ， 進一步明確了推進海綿城市建設的工作目標和基本 原則，從加強規劃引領、統籌有序建設、完善支持政 策、抓好組織落實4 個方面提出具體措施。在同年印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中，海綿城市建設也被列為未來城市建設的重要內容。

但是任何好的理念，沒有配套的落實制度都會落空。海綿城市建設要增加一定的前期投入，以社會效益和生態效益為主，最后受益的是社會大眾。如果沒有一定的約束和監管，很可能會流于形式。即使有了前期的建設投入，如果后期的運營管理不到位，各項低影響設施的作用得不到有效發揮，也會影響實施效果。因此，監管必須貫穿海綿城市規劃設計、工程建設、維護管理的全過程。今天我們要展開討論的就是這個話題：

1、政府管理部門作為主體的協調聯動：

眾所周知，海綿城市建設涉及多個政府管理部門的協同配合和管理，大家也一直對各個部門的具體職能存在一些模糊的認識，所以我們將海綿城市建設中涉及的主要政府職能部門及其管理范圍總結如下：

工作領導小組結構：

組長：書記/市長

副組長：市長/主管副市長

成員一般包括：市人民政府副秘書長、市政府督查室主任、市住建局局長、市發改委主任、市財政局局長、市水務局局長、市環保局局長、市規劃局局長

通常情況下，市政府建立綜合協調聯動機制，明確牽頭部門，組織有關部門和單位，加強聯動協調，共研政策措施，及時解決問題。住房城鄉建設局會同有關部門負責海綿城市建設管理。

各部門的主要職責：

• 海綿領導小組辦公室：統籌部署全市海綿城市建設工作；
• 市住房和城鄉建設局：牽頭制定建設實施方案，制定項目管理政策和技術規范，開展培訓；
• 市規劃局：負責編制海綿城市專項規劃、并在其他專項規劃和控規中體現海綿城市建設要求；
• 市發改委：項目立項審查；
• 市國土局：協調用地管理工作；
• 市財政局：落實財政資金，牽頭PPP項目，制定獎懲政策；
• 市環保局：指導海綿城市建設環評審批，開展水質監測；
• 市城管局：負責排水設施運行管理，制定運行管理政策；
• 市房管局：協助開展既有公共建筑和老舊小區的海綿化改造項目
• 市園林局：維護管理大型綠地、公園等大型綠化設施

以上每個部門具體到項目的規劃、審批和實施階段的主要職責如下：

海綿城市構建需統籌協調城市開發建設各個環節，也涉及城市各層級政府管理部門，明確低影響開發控制目標。在設計階段，應對不同低影響開發設施及其組合進行科學合理的平面與豎向設計，在建筑與小區、城市道路、綠地與廣場、水系等規劃建設中，應統籌考慮景觀水體、濱水帶等開放空間，建設低影響開發設施。

海綿城市的建設與所在區域的規劃控制目標、水文、氣象、土地利用條件等關系密切，因此，選擇系統流程、單項設施或組合系統時，需要進行技術經濟分析和比較，優化設計方案。低影響開發設施建成后應明確維護管理責任單位，落實設施管理人員，細化日常維護管理內容，確保低影響開發設施運行正常。

2、建章立制為關鍵：

海綿城市建設的基本原則強調規劃引領、生態優先、安全為重、因地制宜、統籌建設。其中特別重要的是規劃的管控與落實，具體來說一般要求做到：一是要把海綿城市建設的要求落實到項目立項、土地出讓和用地許可、規劃審查、設計施工圖審查、施工建設許可、竣工驗收等城市規劃建設的各個環節，并建立相應的長效管理制度；二是要落實“三同時”要求，將相關項目作為建設項目用地規劃許可前置條件，確保低影響開發設施與主體建設項目同時規劃設計、同時施工并同時投入使用。

具體來說，在項目管控過程中，分為規劃編制的管控和對規劃建設的管控：

• 規劃編制管控:

2017年年中，由住房城鄉建設部、國家發展改革委組織編制并發布了《全國城市市政基礎設施規劃建設“十三五“規劃》，海綿城市被明確寫入規劃，意味著在最高國家層面獲得政策的支持與保障。同時，也標志著城市建設方式向生態可持續方向轉變，綠色基礎設施越來越受到重視。

上海、北京等特大型城市以及各個中小城市在各自編訂的城市總體規劃中均強制性要求城市規劃布局時保持城市彈性、減少濕地損失、預留藍綠空間，同時在各城市控制性詳細規劃、修建性詳細規劃中要求予以用地落實，另外，在城市水系、綠地系統、排水防澇、道路交通專項規劃等專項規劃中要求協同，保持用地協調、豎向協調以及設施的協調。

• 規劃建設的管控

目前多數城市的新、改、擴建項目必須落實海綿城市要求，既有的控規中也要求新增海綿城市建設要求，整個項目從：用地規劃許可報建、方案報建、修詳規報建、工程建設項目報建（施工圖審查）、施工監管、竣工驗收、運行與維護以及后續效果評估均要求落實海綿城市建設標準。

• 在土地出讓階段要把海綿城市的建設要求納入出讓條件；
• 在項目選址意見書中應：在新核發選址意見書或規劃條件的建設項目，將嚴格落實規劃要求，明確年徑流總量控制率等海綿城市建設控制指標；對已核發選址意見書或規劃條件中未明確海綿城市建設控制指標的，由建設行政主管部門在工程設計審查中進行控制；
• 在申請建設用地規劃許可證時：建設用地規劃許可證核發的目的是建設單位辦理土地審 批手續，與年徑流總量控制率等海綿城市建設控制指標的設計和建設要求無關， 在建設用地規劃許可證中不要求海綿城市建設控制指標；
• 在申請建設工程規劃許可證時：建設工程規劃許可證正本為統一格式，無法增設新的內容，可以在建設工程規劃許可批準的總平臺面圖中載明年徑流總量控制率等海綿城市建設控制指標。

目前，從各城市出臺的《海綿城市建設項目規劃建設管理辦法》來看，基本都已經明確將海綿城市建設要求納入城市規劃編制、規劃許可和建設管理全過程。通常， 海綿城市規劃管控制度應達到如下基本要求：

• 系統化——系統規定規劃編制和規劃管理中的要求，形成體系；
• 全程化——實現從控規指標、土地出讓、一書兩證發放、施工許可、竣工驗收等全過程管理；
• 制度化——管控要求要制度化，作為行政主管部分管理的依據；
• 定量化——提出的指標要易于量化和考核
• 模型化——規劃管控過程中要建立本地的計算模型，尤其是對年徑流總量控制率的計算模型，確保每個地塊都可以核算

在工程立項報告、立項審查、建設管理和驗收監管各階段，都需要嚴格落實海綿城市的建設管控要求：

結語：海綿城市的真正意義是以空前的高度和廣度來面對城市開發建設以及氣候變化等多種社會和自然因素產生的嚴重雨洪問題，及其對城市安全、水環境、人類和城市生態環境的深遠影響，從國家層面和角度空前重視一個長期存在而又重視不夠的重大領域，第一次大范圍、大規模調動國家資源和社會資源，調動多專業領域資源，第一次全面地從城市規劃、市政與環境工程、水利工程、建筑工程、園林景觀工程、道路交通工程等多專業和多部門協調開展城市現代雨洪管理及相關工作，同時兼顧同期正在積極開展的黑臭水體治理等，這是海綿城市建設之要意和關鍵。

注：本文整理自中國城市規劃設計研究院周長青博士演講

轉載：海綿城市