瞭望 | 打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役
▲賓金直流工程是連接西南水電基地和東部負荷中心的清潔能源大通道，保障了華東地區電力供應，有效減少大氣污染排放 徐昱攝
◆思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監管執法尺度之嚴前所未有、環境質量改善速度之快前所未有
◆建設美麗中國，滿足人民日益增長的優美生態環境需要應從五個方面著力：
一是著力增強“四個意識”，堅決扛起生態文明建設的政治責任
二是著力推進形成綠色發展方式和生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環境問題，持續改善生態環境質量
四是著力加強生態系統保護和修復，增加優質生態產品供給
五是要著力深化生態文明體制改革，完善生態環境管理制度
攻堅污染防治“三大戰役”
《瞭望》新聞周刊記者/王仁貴
黨的十九大報告緊盯環境保護重點領域、關鍵問題和薄弱環節，提出了解決突出環境問題的重點任務和舉措。而在報告提出的三大攻堅戰中，污染防治是攻堅主戰場之一。
環保部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤對《瞭望》新聞周刊記者表示，當前環境質量穩中向好、持續改善的趨勢對于環境保護事業發展將會產生重大而持續的影響。但是，“目前環境問題的類型、規模、結構、性質正在發生深刻變化，新型環境問題不斷出現，環境風險不斷累積，已經成為可持續發展的短板、全面小康社會建設的瓶頸。”
業內專家由此指出，著力解決突出環境問題，打好污染防治攻堅戰，是決勝全面建成小康社會的重大任務，也是滿足人民日益增長的優美生活環境需要的內在要求。全面建成小康社會三年決勝期，一定要繼續打好大氣污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修復“三大戰役”，努力完成既定目標任務。
污染防治體系已經形成
十八大以來，我國將生態文明納入了“五位一體”總體布局。黨中央、國務院于2015年5月出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》，為資源節約、生態保護、環境治理提供了行動綱領。其明確提出，到2020年，主要污染物排放總量繼續減少，大氣環境質量、重點流域和近岸海域水環境質量得到改善，重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80％以上，飲用水安全保障水平持續提升，土壤環境質量總體保持穩定，環境風險得到有效控制。同年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》。這份關于生態文明制度體系的頂層設計，同樣對建立健全環境治理體系作出重要部署。
具體到不同污染領域，則制定了專門的行動計劃。2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》十條措施，也即人們常說的“大氣十條”。當時提出的一個具體指標是：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
此后的2015年4月，針對我國一些地區水環境質量差、水生態受損重、環境隱患多，影響和損害群眾健康，不利于經濟社會持續發展的現狀，國務院印發了被各界稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》。2016年6月，國務院再次印發《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），劍指我國土壤環境總體狀況堪憂，部分地區污染較為嚴重的現狀。
這些重要文件，與大氣污染聯防聯控機制、河長制、即將推行的湖長制，新修改的環境保護法、新修改的水污染防治法等，共同構成了我國污染治理的立體防控體系。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文為《瞭望》新聞周刊記者介紹，目前，包括黨內法規體系、監管體系、企業和第三方治理體系、司法體系、社會參與體系、科技標準體系在內的污染治理法治體系都已建立，立體化防治體系推動我國的環境狀況得到了改善。
“干成了過去想都不敢想的大事”
采訪中，中國工程院院士、清華大學環境學院院長賀克斌表示，國家研究制定“大氣十條”第一階段目標時，很多人心里沒底，沒人敢說這個目標是否一定能實現。但事實是三大區域提前超額完成了第一階段目標，“可以說干成了過去想都不敢想的大事。”
大氣治理方面，2017年1至11月，全國338個地級及以上城市的PM10，相比2013年同期下降了20.4%；京津冀、長三角、珠三角三大區域PM2.5的平均濃度分別下降了38.2%、31.7%和25.6%，北京市下降35.6%，全市PM2.5累計濃度為58微克/立方米；全國優良天數的比例從2013年的60.5%增加到2016年的74.2%，增加了13.7個百分點，重污染天數的比例從8.6%下降到3%。全國酸雨區面積一度占國土面積的30%左右，到2016年這一數字下降到7.2%。
水污染防治方面，2016年地表水國控斷面Ⅰ～Ⅲ類水體比例提高到67.8%。環保部等部委日前聯合印發的《重點流域水污染防治規劃（2016-2020年）》，進一步落實“水十條”要求，將全國共劃分為341個水生態控制區、1784個控制單元，控制單元劃分精確到鄉鎮邊界；確定了580個優先控制單元，進一步細分為283個水質改善型和297個防止退化型單元。與“十二五”相比，控制單元數量和單元邊界的分辨率顯著增加，流域分區、分級、分類管理進一步深化。
土壤污染管控和修復方面，與“土十條”相關的兩大基礎性工作正在推進：土壤污染防治法已第二次提交全國人大常委會審議；土壤污染狀況詳查正在開展。為摸清土壤污染底數，環保部會同有關部門已經制定出臺了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》。
采訪中，對于污染防治的總體進展，環保部部長李干杰總結為五個“前所未有”：思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監管執法尺度之嚴前所未有、環境質量改善速度之快前所未有。
在他看來，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央謀劃開展了一系列根本性、長遠性、開創性工作，“推動我國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性和全局性變化，生態文明建設取得顯著成效，進入認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快、成效最好的時期。”
督察“利劍”作用凸顯
十八大以來，中央環保督察已經成為推進環境保護與治理的“利劍”。2017年，隨著第四批8個中央環境保護督察組在9月初完成對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆（含兵團）等省（區）的下沉督察任務，中央環境保護督察已實現全國31個省（區、市）的督察全覆蓋。第四批督察已約談2914人，問責4129人。
中央環保督察是十八大以后，習近平總書記親自倡導推動的生態文明體制機制的一項重大改革舉措。歷時兩年多的中央環保督察得到了各方面一致認可和肯定，形成了中央肯定、地方支持、解決問題、百姓點贊的良好局面。在李干杰看來，中央環保督察的顯著成效體現在四個方面
一是大幅提升了各方面加強生態環境保護、推動綠色發展的意識
習近平總書記在十九大報告中指出，全黨全國貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態環境保護的狀況明顯改變。中央環保督察在其中起到了較大推動作用。
二是切實解決了一大批群眾身邊的突出環境問題
在四批中央環保督察過程中，共受理群眾舉報13.5萬件，將重復部分合并后，向地方交辦了10.4萬件。到目前為止10.2萬件已得到辦結，其中約有8萬件涉及到垃圾、油煙、惡臭、噪聲、“散亂污”企業污染，以及黑臭水體問題，得到了比較好的解決。也因此督察行動得到了廣大老百姓的真心歡迎和擁護。
三是促進了地方產業結構的轉型升級
很多地方把中央環保督察當成推動綠色發展、推進供給側結構性改革的契機和動力，借此加強企業的污染防治，內化環境成本，讓守法企業在更加公平的環境中競爭，尤其是整治那些散、亂、污企業，較好地解決了一些地方突出存在的“劣幣驅逐良幣”問題，大大提升了這些行業產業發展的規模和效益。
四是有效促進了地方環境保護、生態文明機制的健全和完善
很多地方以中央環保督察為契機，認真地梳理分析問題，加快建立健全相關法規制度。這些制度的建立和完善，為各地進一步推進生態文明建設、綠色發展發揮了很好的作用。
目前，我國強化了環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前又印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，自然資源資產管理和生態環境保護重大決策情況、完成自然資源資產管理和生態環境保護目標情況、履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任情況等明確為離任審計的重要內容。
解決突出環境問題任務艱巨
接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，常紀文表示，盡管我國生態環境得到了巨大而明顯的改善，但是距離人民日益增長的美好生活需要還有較大差距，優美生態環境需要成為了人民美好生活需要的短板領域。
大氣方面，總體上污染還很嚴重，空氣質量離老百姓的期待和要求有較大差距。目前，全國338個城市全年達標的只有84個，比例也就接近1/4。全國PM10平均濃度是82微克/立方米，超過70微克/立方米的標準17.1%。2016年PM2.5平均是47微克/立方米，與35微克/立方米的標準相比，超標34.3%。重點地區、重點時段的污染程度更加嚴重。比如華北地區，尤其是京津冀及周邊，秋冬季重污染天氣多發頻發，且污染程度相當嚴重，民眾對此反映強烈。
水污染防治方面，我國地表水國控斷面劣∨類比例超過8%。部分重點流域的支流污染嚴重。重點水庫和部分海域富營養化問題突出。城市黑臭水體大量存在，飲用水安全保障有待加強。
中國環境科學研究院原副總工程師宋乾武向《瞭望》新聞周刊記者解讀說，污染治理的一些負責人并非環境治理方面的專業人員。他們盡管對污染防治有良好的意愿，但方向把握不準，比如說對城市污水廠的排放標準一味地提出更高要求，而沒有抓住當地水體污染的根本原因不是由于我國的排放標準不夠嚴格，而是管網設施等不健全，污水收集率低下，致使污水處理廠不能充分發揮作用，“關鍵是對于人類健康有危害的環境干擾素、新型污染的控制要求，還沒有納入到考核體系中。”
土壤污染方面，農用地土壤環境質量堪憂，工礦企業及其周邊土壤環境問題突出，污染地塊和農用地環境風險日益凸顯。相對于大氣污染、水污染，土壤污染防治和修復基礎更為薄弱，摸清土壤污染底數是當前亟待推進的工作。
“土壤污染具有隱蔽性和滯后性，往往要通過土壤和農產品質量檢測和土壤環境風險評估才能確定。”中國農科院農業資源與農業區劃研究所研究員馬義兵指出，由于重金屬難以降解，導致重金屬對土壤的污染基本上是不可逆的。治理土壤污染成本高、周期長、難度大。
除了具體的污染狀況較為嚴峻外，導致污染的產業結構、能源結構、交通結構等也需要進一步調整。產業結構上重化工業占比還是太高；能源結構中煤炭比重仍然過大；運輸結構仍以公路運輸為主。與此同時，污染防治的壓力傳導上，一些地方行動比較遲緩，使得相關政策措施沒有完全落地見效。日前，黑龍江省相關部門和該省4城市主要負責同志就因污染天氣應對不力被環保部約談。
“污染防治既不能違背經濟規律，也不能違背環境規律。污染不是一天兩天或一年兩年形成的，污染治理也并不是短期就能完全實現。要認識到污染防治攻堅任務的艱巨性。”常紀文說，生態環境保護任重道遠，只有定好位，把環境污染、生態破壞和資源緊缺作為全國上上下下著力解決的突出問題，生態文明的建設和改革才能全面推進。
以提高環境質量為核心持續攻堅
在李干杰看來，推進生態文明建設和生態環境保護，建設美麗中國，滿足人民日益增長的優美生態環境需要應從五個方面著力：
一是著力增強“四個意識”，堅決扛起生態文明建設的政治責任
二是著力推進形成綠色發展方式和生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環境問題，持續改善生態環境質量
四是著力加強生態系統保護和修復，增加優質生態產品供給
五是要著力深化生態文明體制改革，完善生態環境管理制度
對此，吳舜澤對《瞭望》新聞周刊表示，打好污染防治攻堅戰，應以提高環境質量為核心做好任務部署，以“好”“差”兩頭響應社會公眾需求。現有的未被污染或是污染并不嚴重的“好”環境，要力保其不再變差。而已經污染的“差”環境，則要通過有力舉措促使其不斷向好。要在發展和轉型過程中遏制污染增量、削減污染存量，通過加大環保工作力度，合理引導公眾環境預期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會過程中享有更多的“獲得感”。
他進一步指出，實現人與自然和諧共生的現代化，首先要打好生態環境保護的攻堅戰，解決工業快速發展遺留的水、氣、土、生態等嚴重的環境問題，不讓其成為實現現代化道路上的攔路虎與絆腳石，這是毋庸置疑的；此外，在此過程中要考慮如何提供更多優質的生態產品，實現生態保護與污染防治的協調聯動、系統修復。
實現上述目標需兩方面發力。從環境的角度看，要堅守生態紅線和環境底線，擴大自然資本的供給能力，增加生態產品的生產能力，提高環境公共產品的供給水平和供給質量。中央提出“黨政同責”、“一崗雙責”，《關于加快推進生態文明建設的意見》中也提出“嚴守環境質量底線，將大氣、水、土壤等環境質量‘只能更好、不能變壞’作為地方各級政府環保責任紅線”，這些都對環境保護提出了明確的要求。
從發展的角度看，要堅持綠色發展、標本兼治。綠色發展是從源頭破解我國資源環境約束瓶頸的關鍵，是做好生態環保工作的治本之策。抓綠色發展就是推動環境保護，環境保護工作要與貫徹落實新發展理念相結合，要積極建立綠色低碳循環的產業體系，推進能源生產的結構轉型發展，提高自然資本的利用效率，形成一種從資源到產品再到資源的、不斷循環利用的經濟發展模式。總體上，“要加快形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構和生產生活方式，從源頭保護生態環境。”
