作為投融資體制改革的一項(xiàng)重要探索，我國(guó)首批農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目日前正式公布。截至今年上半年，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目總投資額已超過(guò)16萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。專家表示，隨著更多的行業(yè)領(lǐng)域破冰，PPP應(yīng)用范圍會(huì)越來(lái)越大，但與此同時(shí)，也要高度重視發(fā)展PPP模式過(guò)程中出現(xiàn)的多種不規(guī)范現(xiàn)象，監(jiān)管部門要求嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債等行為。

　　破冰 農(nóng)林業(yè)首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目公布

　　國(guó)家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部近日共同組織篩選了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域第一批政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目，河北、江蘇、安徽等省份的20個(gè)項(xiàng)目入圍。而就在此前不久，國(guó)家發(fā)改委辦公廳、國(guó)家林業(yè)局辦公室印發(fā)社會(huì)資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點(diǎn)項(xiàng)目的通知，確定河北省洋辰投資集團(tuán)有限公司建設(shè)萬(wàn)畝造林園區(qū)項(xiàng)目等12個(gè)項(xiàng)目作為國(guó)家層面聯(lián)系的社會(huì)資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　至此，政府今年年初提出的年內(nèi)啟動(dòng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域的PPP試點(diǎn)工作出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性突破。

　　專家認(rèn)為，PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)、期限較長(zhǎng)又具有微利的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)和林業(yè)的建設(shè)與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合，且市場(chǎng)規(guī)模巨大。

　　社科院中國(guó)財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震就對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，農(nóng)業(yè)PPP一定要站在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度去優(yōu)化機(jī)制。讓社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的前提是保證收益率，要通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、分工化、技術(shù)化、職業(yè)化，從而增加社會(huì)資本的收益率。此外，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，要從農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈角度去提高社會(huì)資本參與的積極性，比如要加大對(duì)農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光旅游等第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的重視程度。

　　社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥表示，可以由國(guó)家通過(guò)財(cái)政注入資金成立擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司，如果社會(huì)資本投入后出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，這類政策性的擔(dān)保、保險(xiǎn)公司可以賠付一部分，這樣可以把銀行、金融等各方面積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

　　農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長(zhǎng)郭永田認(rèn)為，在一些基礎(chǔ)項(xiàng)目上，政府要真正實(shí)現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排向制度供給的轉(zhuǎn)變，要真正做到政府投入與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合，利用PPP創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式，提高投資效率。

　　雙增 PPP應(yīng)用領(lǐng)域和總量實(shí)現(xiàn)突破

　　實(shí)際上，農(nóng)業(yè)并非近期唯一首次被納入PPP示范項(xiàng)目的行業(yè)。根據(jù)財(cái)政部等19部門日前聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于組織開(kāi)展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(簡(jiǎn)稱通知)，第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選注重激發(fā)市場(chǎng)活力，激勵(lì)先進(jìn)地區(qū)，突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)，優(yōu)先支持民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目。通知提出，優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、消費(fèi)安全、智慧城市和旅游、文化、教育、體育、養(yǎng)老等幸福產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，通知提出行業(yè)破冰，較前三批示范項(xiàng)目相比，增加了農(nóng)業(yè)、消費(fèi)安全和商貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，PPP的應(yīng)用范圍將會(huì)越來(lái)越大。申報(bào)條件較前三批嚴(yán)格，對(duì)前期工作的深度要求較高，并規(guī)定至少要進(jìn)入采購(gòu)階段。該規(guī)定有助于示范項(xiàng)目落地，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)有積極作用。他還表示，申報(bào)規(guī)模較第三批每個(gè)省從50個(gè)增加到60個(gè)，略有增長(zhǎng)，入選示范項(xiàng)目個(gè)數(shù)和投資有望超過(guò)750個(gè)和15000億。

　　與PPP應(yīng)用范圍同時(shí)實(shí)現(xiàn)突破的，還有PPP的總投資額。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的最新統(tǒng)計(jì)顯示：截至2017年6月末，按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，即全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目有13554個(gè)，總投資額達(dá)16.4萬(wàn)億元，覆蓋全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)，19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。自2016年1月末至2017年6月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)月均增長(zhǎng)項(xiàng)目386個(gè)、投資額4842億元，PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。

　　值得一提的是，市場(chǎng)普遍關(guān)注的項(xiàng)目落地率也在變好。從示范項(xiàng)目落地率來(lái)看，第一批和第二批示范項(xiàng)目已100%落地。截至今年6月末，第三批示范項(xiàng)目已經(jīng)落地311個(gè)，落地率為60.6%，環(huán)比增加15個(gè)落地項(xiàng)目，落地率提高2.9個(gè)百分點(diǎn)；與去年末相比，增加91個(gè)落地項(xiàng)目，落地率提高17.7個(gè)百分點(diǎn)。從地域和行業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，落地項(xiàng)目數(shù)前三位的地方是：山東、新疆和安徽，合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的30.4%。落地項(xiàng)目數(shù)前三位的行業(yè)領(lǐng)域是：市政工程、交通運(yùn)輸以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的64.3%。

　　警惕 不規(guī)范現(xiàn)象引監(jiān)管高度重視

　　雖然發(fā)展形勢(shì)一片大好，但目前各地出現(xiàn)的一些違規(guī)現(xiàn)象也引起了監(jiān)管部門的警惕。日前財(cái)政部專門就進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展召開(kāi)了工作座談會(huì)。

　　“目前，一些地方政府通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。”財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌坦言，推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場(chǎng)機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問(wèn)題。當(dāng)前PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視。

　　中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員劉英表示，受制于既有經(jīng)驗(yàn)，部分地方政府仍將其作為緩解債務(wù)壓力的工具，甚至將部分債務(wù)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，從而未能使用PPP政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)環(huán)境，反而由于債務(wù)項(xiàng)目的包裝，加大了PPP項(xiàng)目承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而公共服務(wù)PPP項(xiàng)目回報(bào)率較低，本身也存在回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。因此，控制PPP專項(xiàng)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)，首先要根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)程，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)合作雙方進(jìn)行有效的法律約束，消除民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮。

　　而監(jiān)管部門對(duì)此也做好了應(yīng)對(duì)部署。史耀斌表示，下一步，要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開(kāi)。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中，及時(shí)公開(kāi)財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開(kāi)的，要從項(xiàng)目庫(kù)中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

　　此外，史耀斌還強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。而對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識(shí)別、論證、入庫(kù)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽(tīng)”。