全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例）
城鎮污水處理及再生利用設施是城鎮發展不可或缺的基礎設施，是經濟發展、居民安全健康生活的重要保障。“十二五”以來，各地和有關部門認真貫徹落實國務院辦公廳印發的《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，大力加強城鎮污水處理設施建設力度，全國污水處理水平明顯提高。截至2015年，全國城鎮污水處理能力已達到 2.17 億立方米/日，城市污水處理率達到92%縣城污水處理率達到85%，全國城鎮污水處理設施建設基本完成“十二五”規劃目標。但同時也應看到，污水處理設施建設仍然存在著區域分布不均衡、配套管網建設滯后、建制鎮設施明顯不足、老舊管網滲漏嚴重、設施提標改造需求迫切、部分污泥處置存在二次污染隱患、再生水利用率不高、重建設輕管理等突出問題，城鎮污水處理的成效與群眾對水環境改善的期待還存在差距。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是轉變經濟發展方式取得實質性進展的重要時期。為此，“十三五”期間應進一步統籌規劃，合理布局，加大投入，實現城鎮污水處理設施建設由“規模增長”向“提質增效”轉變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉變，由“污水處理”向“再生利用”轉變，全面提升我國城鎮污水處理設施的保障能力和服務水平，使群眾切實感受到水環境質量改善的成效。
2016年12月31日，住建部、發改委印發《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，指出積極引導并鼓勵社會資本參與污水處理設施的建設和運營，國家將根據規劃任務和建設重點，繼續對設施建設予以適當支持，并逐步向“老、少、邊、窮”地區傾斜。對暫未引入市場機制運作的城鎮污水處理及再生水利用設施，要進行政策扶持、投資引導和適度補貼，保障設施的建設和運營。完善城鎮污水處理及再生利用設施建設投融資體制。積極鼓勵跨地區、跨部門的合作，建立全國統一的市場，培育和發展專業化、規模化的污水處理企業，健全以特許經營為核心的市場準入制度，提高產業集中度。推進政府和社會資本合作(PPP)模式在城鎮污水處理領域的應用，鼓勵按照“廠網一體”模式運作，提升污水處理服務效能，避免“廠網不配套” 、 “泥水不配套”等問題。
政策法規
(一)政策
1、2015年4月2日，國務院印發《水污染防治行動計劃》，指出要鼓勵發展包括系統設計、設備成套、工程施工、調試運行、維護管理的環保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式等。以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理。(發展改革委、財政部牽頭，科技部、工業和信息化部、環境保護部、住房城鄉建設部等參與);引導社會資本投入。積極推動設立融資擔保基金，推進環保設備融資租賃業務發展。推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保。采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。(人民銀行、發展改革委、財政部牽頭，環境保護部、住房城鄉建設部、銀監會、證監會、保監會等參與)
2、2016年10月11日，財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，指出在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質量。
3、2016年10月20日，住建部、發改委、財政部、國土資源部和央行發布《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》，從拓寬投資渠道、優化投資環境、完善支持政策等方面進一步為民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業提供切實的鼓勵、引導和便利，以期多方位、多環節、多平臺全力破除民間資本進入的各種隱性壁壘，形成政策合力，充分調動民間資本積極性，努力創造民間資本進入的公平、公開、公正的競爭環境，促進市政公用事業健康發展。
4、2017年2月6日，國務院辦公廳印發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，明確各級政府事權和投入責任，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、縣級負責的農村基礎設施投入體系。對農村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農民參與。對農村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入。對農村供電、電信等以經營性為主的基礎設施，建設投入以企業為主，政府對貧困地區和重點區域給予補助。(國家發展改革委、財政部牽頭負責)支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創新農村基礎設施建設和運營模式。支持地方政府將農村基礎設施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。對農村基礎設施項目在用電、用地等方面優先保障。(國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家能源局等負責)
(二)法規
為貫徹《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，促進城鎮污水處理廠的建設和管理，加強城鎮污水處理廠污染物的排放控制和污水資源化利用，保障人體健康，維護良好的生態環境，結合我國《城市污水處理及污染防治技術政策》，制定本標準。本標準分年限規定了城鎮污水處理廠出水、廢氣和污泥中污染物的控制項目和標準值。本標準自實施之日起，城鎮污水處理廠水污染物、大氣污染物的排放和污泥的控制一律執行本標準。排入城鎮污水處理廠的工業廢水和醫院污水，應達到《污水綜合排放標準》(GB8978-2002)、相關行業的國家排放標準、地方排放標準的相應規定限值及地方總量控制的要求。居民小區和工業企業內獨立的生活污水處理設施污染物的排放管理，也按本標準執行。
廣東省汕頭市6座污水廠PPP案例全解析
汕頭市6座污水廠PPP項目是廣東省第一例污水處理設施PPP項目，由廣東省住房城鄉建設廳牽頭組織實施PPP模式、中國投資咨詢有限責任公司(以下簡稱中國投資咨詢公司)擔任PPP咨詢顧問。項目內容主要包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設和運營。項目自2014年12月開始籌劃，省、市、區三級政府緊密協作，借助中國投資咨詢公司的專業服務，進行諸多創新嘗試，助推汕頭市引入了國內頂尖水務環保企業投資，將減輕政府當期財政壓力、提高運營效率，為廣東省乃至全國范圍內采用PPP模式推進環保基礎建設積累了寶貴經驗。
廣東省經過長期的工業發展后，環境污染嚴重，環境類基礎設施如污水污泥處理、垃圾處理設施建設運營相對滯后。據該省住建廳初步統計，廣東省粵東西北1023個鄉鎮中，有886個鄉鎮尚無污水處理設施，涉及項目總投資超過1000億，全省范圍內亟需通過PPP模式借力社會資本，來快速解決環保類基礎設施的建設問題。廣東省住房與城鄉建設廳希望利用PPP模式，在全省范圍內推進一批環保類基礎設施的建設，其中又以污水處理設施建設項目為主。由于PPP項目經驗不足，廣東省住建廳迫切希望打造一個成功案例，作為在全省范圍內推廣PPP模式的樣本。為此，由廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項目相關區政府等具體組織實施的“汕頭市6座污水廠PPP項目”(后簡稱“本項目”)應運而生，并邀請中國投資咨詢公司項目的PPP咨詢顧問。項目于2014年底正式開始籌備工作，是廣東省首個環保產業PPP試點項目，將為廣東省制定相關規范性政策提供經驗。
項目過程及成果
一、編制項目實施方案
2014年12月，經廣東省住房城鄉建設廳的介紹，中國投資咨詢公司的項目團隊(以下簡稱“項目團隊”)首次接觸汕頭市政府方代表，與汕頭市環保局、市污水處理管理中心就汕頭項目的基本信息進行溝通。之后，在汕頭市環保局的組織和協調下，項目團隊與汕頭市環保局、潮南區及潮陽區政府在市環保局進行了關于本項目信息和需求的討論會議，并正式展開了項目實施方案編制工作。并在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，與潮南區及潮陽區政府的各相關部門召開了10多次溝通、討論會，針對項目實施方案進行逐條研究、確認。
二、協助編制財政承受能力與物有所值報告
在汕頭項目前期準備階段，財政部尚未頒布詳細的物有所值與財政承受能力的操作指引。項目團隊結合多年項目實踐經驗，根據對于財政部相關政策文件的理解，率先嘗試幫助汕頭市、區政府探索兩項評估方案的編制工作。
2015年1月，項目團隊協助潮南及潮陽區財政局完成本項目物有所值及財政承受能力評估工作。2月中旬，兩區財政局分別完成了本項目的物有所值和財政承受能力的評估工作，并將相應的物有所值及財政承受能力評估報告上報至兩區政府審批。經兩區政府審批通過的物有所值和財政承受能力評估報告成為本項目發布資格預審公告前的重要文件基礎。
三、編制招標文件與項目合同
項目招標文件與項目合同是PPP模式的重中之重，是整個項目順利運行的法律保障。完善的招標文件及項目合同能夠清晰地規定政府與社會資本雙方的權利與義務，減少未來出現“扯皮”現象的可能。
2015年2月中旬，在汕頭項目實施方案通過省住建廳審批后，項目團隊與廣東省政府采購中心在實施方案的基礎上，分別開始編制項目招標文件及合同文本。招標文件與合同文本的初稿編制完成后，在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，經與潮陽和潮南區政府展開多輪討論，對其中的條款進行了逐一審查。2015年3月底項目團隊編制完成本項目招標文件與4份合同定稿，并通過廣東省政府采購中心的審核。
四、政府公開招標采購社會資本
由于前期工作到位，項目方案設計科學、可行，采購流程科學規范，2015年2月17日，本項目資格預審公告一經公布就吸引了包括柏林水務中國控股有限公司及中鐵四局集團有限公司(聯合體)、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集團有限責任公司及博天環境集團股份有限公司(聯合體)、北京桑德環境工程有限公司及桑德國際有限公司(聯合體)、北京首創股份有限公司、北控水務(中國)投資有限公司、廣東省廣業資產經營有限公司、深圳市水務(集團)有限公司、中節能水務發展有限公司及中環保水務投資有限公司(聯合體)、中山公用事業集團股份有限公司等11家國內知名水務環保企業的參與，市場競爭充分，實施效果顯著。
在2015年6月，本項目經過多輪政府采購流程后，最終正式確定北京碧水源科技股份有限公司中標項目第一包(潮南區3座污水廠)，中標價為年付費總額5489.61萬元;北京桑德環境工程有限公司和桑德國際有限公司(聯合體)中標項目第二包(潮陽區3座污水處理廠)，中標價為年付費總額5788.38萬元。兩家企業的中標報價較政府最高限價均大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期和業內平均水平。
汕頭PPP項目成功簽約，成效顯著，意義重大。對于政府方來說，緩解了財政壓力，為欠發達地區推進污水垃圾等市政基礎設施建設探索了一條新路子。通過采用合理的PPP模式，將總投資約15.6億元的財政壓力分攤到30年的項目建設運營維護期分年度支付，不但降低了政府負債，減輕了當期財政支出壓力，而且平滑了年度間財政支出波動。同時，提高了當地污水處理設施建設和管理水平。此次中標企業都是污水處理技術水平高、綜合實力強、管理經驗豐富的民營上市公司，對項目建設質量、運營績效、回報機制、調價機制等提出了一系列規范化要求，有利于加快政府職能轉變，充分發揮市場主體的技術和管理優勢，實現政府和市場優勢互補和雙贏。
項目案例評述
PPP項目的運作流程主要包括方案設計、項目采購、協議談判3大部分，各個部分環環相扣，每個環節的設計與實操都會影響項目最終的成果。作為PPP咨詢機構，中國投資咨詢的項目團隊需要在深入了解項目特點的基礎上，設計匹配性較強的運作模式，并把握項目的采購全流程，以此確保項目最終的成果落地，為政府與社會資本創造一個“公平、共贏”的交易結果。
一、項目難點分析
PPP咨詢的主要工作之一是設計項目運作模式、交易結構和交易流程。針對不同的項目，要結合項目實際特點進行分析研判，抓住項目核心問題并相應予以解決，才能實現咨詢結果最優化。本項目包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設，合計污水處理總規模26萬噸/日，一期總規模13萬噸/日，總投資15.6億元。規模較大、項目分散，屬于典型的鄉鎮污水處理廠項目。
相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉鎮污水處理廠項目普遍存在著建設、運營難的現象，以下四方面問題尤其突出：
第一，鄉鎮政府財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設、運營。鄉鎮地區政府自身經濟實力薄弱，污水處理費征收難度大，僅靠財政收入難以負擔污水處理廠的建設、運營成本。“新增項目沒錢建、存量項目用不起”成為各地鄉鎮污水處理廠項目的常態。
第二，鄉鎮污水廠項目規模效應差，投資吸引力弱。鄉鎮污水處理廠處理規模較小，進水水質復雜，配套管網工程量大，所以項目總投資較大、運行成本高、規模效應差，難以吸引社會資本。
第三，配套管網建設滯后，影響廠區運營。由于配套管網投資額相對較大、缺少運營收入，傳統PPP項目較少納入管網建設，導致管網工程建設資金較難籌集，管網建設嚴重滯后，大量鄉鎮污水處理廠由于無配套管網而常年“曬太陽”。
第四，鄉鎮政府缺乏配套支持，難以科學管理。污水處理設施“三分建設、七分管理”，管理驅動才能保證治理成效。鄉鎮政府往往缺乏與污水處理相關的專業機構、管理人才或技術人員，無法進行有效科學管理，污水治理成效堪憂。
圖1項目PPP模式框架圖
二、項目實施方案設計
為切實解決鄉鎮污水處理項目難題，中國投資咨詢項目團隊與廣東省住建廳、汕頭市環保局、潮陽區及潮南區政府相關部門進行了多輪溝通，結合鄉鎮污水廠項目的具體特點，有針對性地設計“廠網一體、同步運作、多項目捆綁”的創新PPP模式(詳見圖1)：即本項目特許經營期30年，在項目特許經營期內，由社會資本負責完成項目設施(包括廠區及管網)的設計、投資、建設、運營和維護，提供污水處理和管網運營服務，并向政府收取污水處理費和管網運營維護費。政府方負責監督、管理社會資本提供的服務，依照項目協議約定向其支付污水處理費和管網運營維護費。
本方案針對性地設計了以下三方面的創新，來解決鄉鎮污水處理廠項目建設、運營難題：
第一，PPP模式運作配套管網項目。污水管網是典型的非經營性基礎設施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網的建設和運營難題，是實施方案的核心。本項目采用DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)模式，在項目特許經營期內，由社會資本負責廠區及配套管網的優化設計、投資、建設及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網設施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網建設運營難題，為鄉鎮污水廠配套管網建設提供了一種新思路。
第二，廠網一體同步運作。2015年2月，財政部、住房城鄉建設部聯合印發《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)，指出“城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營”。為落實“廠網一體”的政策精神，并解決鄉鎮污水廠管網建設落后導致整個項目難以運營的問題，本項目采用“廠網一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOT模式賦予社會資本工作靈活性，統籌安排資金與工程規劃，真正做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運;另一方面，鑒于污水廠處理廠區與管網的工程性質、技術要求、運營維護模式、付費及調價機制等均存在較大差異。因此，將廠區與配套管網項目分開運作、單獨核算，并將本項目中6個污水處理廠分開核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。
第三，多項目捆綁招標，發揮規模效應。單個鄉鎮污水處理廠投資規模較小、建設較為復雜，對于水務企業投資吸引力較差。為增強項目的吸引力，發揮規模效應，引入資金實力雄厚，運營管理經驗豐富的社會資本，保障項目建設質量，降低運營成本，本項目將汕頭市內6座鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁招標，總體規模達到13萬噸/日，總投資達15.6億，充分發揮了規模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。
三、項目采購環節規劃
PPP項目的采購流程是確保項目能夠成功落地的關鍵，是項目核心的交易環節，必須依法按規、合理公平地完成項目采購環節，才能實現“雙贏”的效果。本項目的采購環節主要存在以下三方面的問題：
首先，傳統工程類或服務類政府采購，項目內容單一、流程制式化、條件規定落后，對招標平臺與機構的要求較低。與傳統采購相比，PPP項目采購需求、采購合同、項目評審等都更為復雜，競爭方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同時，PPP項目往往采購金額較大，交易風險和采購成本更高，所以必須選擇更具實力的專業采購平臺，加強PPP項目采購流程的管理。
其次，本項目涉及省、市、區、鎮四級政府，6座污水處理廠又分布在汕頭市內6個不同鄉鎮，采購過程中會因為各主體意見不一致而產生大量溝通成本，甚至導致項目無法推進。規劃采購流程時需提前考慮并相應解決這一矛盾。
再次，本項目投資規模大、涉及地域廣、建設困難多，且為省級試點項目，需要尋找在水務環保行業具有一定規模的龍頭企業，而不是簡單地通過最低價中標選擇成本最低的投資人。
為了解決上述問題，高標準、嚴要求、科學規范地實施項目采購，中國投資咨詢項目團隊針對性地在采購環節中進行了以下三方面操作：
第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。傳統政府采購項目為方便實施，通常選擇本地采購平臺。本項目堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇在省級政府采購平臺--廣東省政府采購中心進行項目采購，采購全程得到了廣東省住房城鄉建設廳的監督與指導，公開公平操作，打消社會資本疑慮，增強項目影響力。
第二，實施機構與采購主體相分離，加強協調力度。本項目中創新性地將項目實施機構與采購主體相分離，增強各相關機構的協調力度。項目的實施機構為潮陽、潮南區環保局，而項目的采購主體則是汕頭市環保局。由項目采購主體統籌負責采購工作，協調區政府、區主管部門、咨詢機構及采購代理機構配合工作。這一架構強化了項目工作的協調力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方信用水平，提升社會資本的投資信心。
第三，資格預審設置高門檻，避免“劣幣驅逐良幣”。本項目資格預審門檻設置高，目標企業定位為水務行業大型戰略投資運營商，其必須具有雄厚的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經驗。這一設計避免了“劣幣驅逐良幣”，即由于低水平公司惡意報價導致優質投資人無法中標。最終，11家國內頂級的水務公司參與并通過了資格預審，為實現合理、充分競爭奠定了基礎。
經驗體會及建議
本項目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳，受到了政府、運營商與產業資本的一致認可。在操作本案例的過程中，項目團隊有以下幾點經驗以供分享：
一、對癥下藥，針對性解決項目問題
PPP模式是一種廣義的政企合作、項目開發的模式，并非一種簡單、可復制的地方政府融資工具。為了順利運作不同地域、不同行業、不同規則的項目，必須針對性地分析項目特點、難點，并相應給予解決方案。作為咨詢中介公司，要在扎實理論與豐富經驗的基礎上，因地制宜、對癥下藥，真正發揮自身價值。
二、發揮規模性效應，提供項目投資吸引力
PPP模式嘗試通過引入社會資本的方式來緩解地方政府的財政負擔與投資壓力，主要適用在財政負擔較大的經濟欠發達地區，但此類地區的潛在項目往往存在規模小、建設復雜、前期工作不足等各類問題，造成項目吸引力較差，無法吸引優質投資人，從而無法真正實現高質量的投資、建設、運營服務。在這種背景下，將一定數量的小規模項目打包，發揮規模效應，統一引入運營型或投資型社會資本，能夠真正解決項目吸引力欠佳的問題。
三、尋找高質量合作伙伴，實現共贏
PPP咨詢服務涉及政策、法律、財務、工程、專業技術等領域的經驗、政府采購的操作、資本結構的熟悉，單純通過一家中介機構“大包大攬”、提供全部服務是效率極低的模式。中國投資咨詢應作為PPP咨詢服務的牽頭公司，尋找知名律所、采購平臺、融資機構、設計院等高質量合作伙伴，以最小投入為客戶提供最全面、優質服務，實現高投入產出比。同時，各類機構能夠發揮集成效應和專業服務優勢，以實現強強聯手與合作共贏，從而為政府方提供更加科學合理的PPP咨詢服務。
2015年可謂是PPP模式的元年，各地政府為推進基礎設施建設，積極嘗試各類PPP模式的項目。在PPP項目迅速發展的同時，必然會伴隨著一系列問題。項目團隊在本項目咨詢的過程中，也發現了政府方在運作PPP項目時存在的幾點問題：一是各地政府在推進PPP項目時進度不一，部分政府或對PPP的理解仍較粗淺、或仍處在等待和觀望階段、或對PPP的實際操作缺乏能力和經驗。二是項目選擇不合理，使用者付費的項目較少，部分項目的收益模式不夠明確。對于項目涉及的政府財政補貼，也并未對政府財政承受能力做出客觀評價。三是PPP項目在推進過程中仍存在部分政策障礙，如土地權屬的問題、存量資產轉讓的流程與稅費問題、當地平臺公司能否參與本級政府PPP項目等問題。
在后續的PPP項目實施過程中，建議各地政府要抓緊政策梳理，規范政策解讀;加強機制建設，明確管理主體;梳理政策障礙，及時尋求上級相關主管部門支持;做實項目篩選過程，尋找真正適宜采用PPP模式的項目。
原標題:污水處理PPP模式的運用
全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例） 避免“廠網不配套” 、 “泥水不配套”等問題
全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例）
來源:PPP操作實務
所屬頻道: 水處理 關鍵詞:污水處理 PPP 城鎮污水處理
城鎮污水處理及再生利用設施是城鎮發展不可或缺的基礎設施，是經濟發展、居民安全健康生活的重要保障。“十二五”以來，各地和有關部門認真貫徹落實國務院辦公廳印發的《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，大力加強城鎮污水處理設施建設力度，全國污水處理水平明顯提高。截至2015年，全國城鎮污水處理能力已達到 2.17 億立方米/日，城市污水處理率達到92%縣城污水處理率達到85%，全國城鎮污水處理設施建設基本完成“十二五”規劃目標。但同時也應看到，污水處理設施建設仍然存在著區域分布不均衡、配套管網建設滯后、建制鎮設施明顯不足、老舊管網滲漏嚴重、設施提標改造需求迫切、部分污泥處置存在二次污染隱患、再生水利用率不高、重建設輕管理等突出問題，城鎮污水處理的成效與群眾對水環境改善的期待還存在差距。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是轉變經濟發展方式取得實質性進展的重要時期。為此，“十三五”期間應進一步統籌規劃，合理布局，加大投入，實現城鎮污水處理設施建設由“規模增長”向“提質增效”轉變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉變，由“污水處理”向“再生利用”轉變，全面提升我國城鎮污水處理設施的保障能力和服務水平，使群眾切實感受到水環境質量改善的成效。
2016年12月31日，住建部、發改委印發《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，指出積極引導并鼓勵社會資本參與污水處理設施的建設和運營，國家將根據規劃任務和建設重點，繼續對設施建設予以適當支持，并逐步向“老、少、邊、窮”地區傾斜。對暫未引入市場機制運作的城鎮污水處理及再生水利用設施，要進行政策扶持、投資引導和適度補貼，保障設施的建設和運營。完善城鎮污水處理及再生利用設施建設投融資體制。積極鼓勵跨地區、跨部門的合作，建立全國統一的市場，培育和發展專業化、規模化的污水處理企業，健全以特許經營為核心的市場準入制度，提高產業集中度。推進政府和社會資本合作(PPP)模式在城鎮污水處理領域的應用，鼓勵按照“廠網一體”模式運作，提升污水處理服務效能，避免“廠網不配套” 、 “泥水不配套”等問題。
政策法規
(一)政策
1、2015年4月2日，國務院印發《水污染防治行動計劃》，指出要鼓勵發展包括系統設計、設備成套、工程施工、調試運行、維護管理的環保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式等。以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理。(發展改革委、財政部牽頭，科技部、工業和信息化部、環境保護部、住房城鄉建設部等參與);引導社會資本投入。積極推動設立融資擔保基金，推進環保設備融資租賃業務發展。推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保。采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。(人民銀行、發展改革委、財政部牽頭，環境保護部、住房城鄉建設部、銀監會、證監會、保監會等參與)
2、2016年10月11日，財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，指出在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質量。
3、2016年10月20日，住建部、發改委、財政部、國土資源部和央行發布《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》，從拓寬投資渠道、優化投資環境、完善支持政策等方面進一步為民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業提供切實的鼓勵、引導和便利，以期多方位、多環節、多平臺全力破除民間資本進入的各種隱性壁壘，形成政策合力，充分調動民間資本積極性，努力創造民間資本進入的公平、公開、公正的競爭環境，促進市政公用事業健康發展。
4、2017年2月6日，國務院辦公廳印發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，明確各級政府事權和投入責任，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、縣級負責的農村基礎設施投入體系。對農村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農民參與。對農村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入。對農村供電、電信等以經營性為主的基礎設施，建設投入以企業為主，政府對貧困地區和重點區域給予補助。(國家發展改革委、財政部牽頭負責)支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創新農村基礎設施建設和運營模式。支持地方政府將農村基礎設施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。對農村基礎設施項目在用電、用地等方面優先保障。(國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家能源局等負責)
(二)法規
為貫徹《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，促進城鎮污水處理廠的建設和管理，加強城鎮污水處理廠污染物的排放控制和污水資源化利用，保障人體健康，維護良好的生態環境，結合我國《城市污水處理及污染防治技術政策》，制定本標準。本標準分年限規定了城鎮污水處理廠出水、廢氣和污泥中污染物的控制項目和標準值。本標準自實施之日起，城鎮污水處理廠水污染物、大氣污染物的排放和污泥的控制一律執行本標準。排入城鎮污水處理廠的工業廢水和醫院污水，應達到《污水綜合排放標準》(GB8978-2002)、相關行業的國家排放標準、地方排放標準的相應規定限值及地方總量控制的要求。居民小區和工業企業內獨立的生活污水處理設施污染物的排放管理，也按本標準執行。
廣東省汕頭市6座污水廠PPP案例全解析
汕頭市6座污水廠PPP項目是廣東省第一例污水處理設施PPP項目，由廣東省住房城鄉建設廳牽頭組織實施PPP模式、中國投資咨詢有限責任公司(以下簡稱中國投資咨詢公司)擔任PPP咨詢顧問。項目內容主要包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設和運營。項目自2014年12月開始籌劃，省、市、區三級政府緊密協作，借助中國投資咨詢公司的專業服務，進行諸多創新嘗試，助推汕頭市引入了國內頂尖水務環保企業投資，將減輕政府當期財政壓力、提高運營效率，為廣東省乃至全國范圍內采用PPP模式推進環保基礎建設積累了寶貴經驗。
廣東省經過長期的工業發展后，環境污染嚴重，環境類基礎設施如污水污泥處理、垃圾處理設施建設運營相對滯后。據該省住建廳初步統計，廣東省粵東西北1023個鄉鎮中，有886個鄉鎮尚無污水處理設施，涉及項目總投資超過1000億，全省范圍內亟需通過PPP模式借力社會資本，來快速解決環保類基礎設施的建設問題。廣東省住房與城鄉建設廳希望利用PPP模式，在全省范圍內推進一批環保類基礎設施的建設，其中又以污水處理設施建設項目為主。由于PPP項目經驗不足，廣東省住建廳迫切希望打造一個成功案例，作為在全省范圍內推廣PPP模式的樣本。為此，由廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項目相關區政府等具體組織實施的“汕頭市6座污水廠PPP項目”(后簡稱“本項目”)應運而生，并邀請中國投資咨詢公司項目的PPP咨詢顧問。項目于2014年底正式開始籌備工作，是廣東省首個環保產業PPP試點項目，將為廣東省制定相關規范性政策提供經驗。
項目過程及成果
一、編制項目實施方案
2014年12月，經廣東省住房城鄉建設廳的介紹，中國投資咨詢公司的項目團隊(以下簡稱“項目團隊”)首次接觸汕頭市政府方代表，與汕頭市環保局、市污水處理管理中心就汕頭項目的基本信息進行溝通。之后，在汕頭市環保局的組織和協調下，項目團隊與汕頭市環保局、潮南區及潮陽區政府在市環保局進行了關于本項目信息和需求的討論會議，并正式展開了項目實施方案編制工作。并在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，與潮南區及潮陽區政府的各相關部門召開了10多次溝通、討論會，針對項目實施方案進行逐條研究、確認。
二、協助編制財政承受能力與物有所值報告
在汕頭項目前期準備階段，財政部尚未頒布詳細的物有所值與財政承受能力的操作指引。項目團隊結合多年項目實踐經驗，根據對于財政部相關政策文件的理解，率先嘗試幫助汕頭市、區政府探索兩項評估方案的編制工作。
2015年1月，項目團隊協助潮南及潮陽區財政局完成本項目物有所值及財政承受能力評估工作。2月中旬，兩區財政局分別完成了本項目的物有所值和財政承受能力的評估工作，并將相應的物有所值及財政承受能力評估報告上報至兩區政府審批。經兩區政府審批通過的物有所值和財政承受能力評估報告成為本項目發布資格預審公告前的重要文件基礎。
三、編制招標文件與項目合同
項目招標文件與項目合同是PPP模式的重中之重，是整個項目順利運行的法律保障。完善的招標文件及項目合同能夠清晰地規定政府與社會資本雙方的權利與義務，減少未來出現“扯皮”現象的可能。
2015年2月中旬，在汕頭項目實施方案通過省住建廳審批后，項目團隊與廣東省政府采購中心在實施方案的基礎上，分別開始編制項目招標文件及合同文本。招標文件與合同文本的初稿編制完成后，在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，經與潮陽和潮南區政府展開多輪討論，對其中的條款進行了逐一審查。2015年3月底項目團隊編制完成本項目招標文件與4份合同定稿，并通過廣東省政府采購中心的審核。
四、政府公開招標采購社會資本
由于前期工作到位，項目方案設計科學、可行，采購流程科學規范，2015年2月17日，本項目資格預審公告一經公布就吸引了包括柏林水務中國控股有限公司及中鐵四局集團有限公司(聯合體)、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集團有限責任公司及博天環境集團股份有限公司(聯合體)、北京桑德環境工程有限公司及桑德國際有限公司(聯合體)、北京首創股份有限公司、北控水務(中國)投資有限公司、廣東省廣業資產經營有限公司、深圳市水務(集團)有限公司、中節能水務發展有限公司及中環保水務投資有限公司(聯合體)、中山公用事業集團股份有限公司等11家國內知名水務環保企業的參與，市場競爭充分，實施效果顯著。
在2015年6月，本項目經過多輪政府采購流程后，最終正式確定北京碧水源科技股份有限公司中標項目第一包(潮南區3座污水廠)，中標價為年付費總額5489.61萬元;北京桑德環境工程有限公司和桑德國際有限公司(聯合體)中標項目第二包(潮陽區3座污水處理廠)，中標價為年付費總額5788.38萬元。兩家企業的中標報價較政府最高限價均大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期和業內平均水平。
汕頭PPP項目成功簽約，成效顯著，意義重大。對于政府方來說，緩解了財政壓力，為欠發達地區推進污水垃圾等市政基礎設施建設探索了一條新路子。通過采用合理的PPP模式，將總投資約15.6億元的財政壓力分攤到30年的項目建設運營維護期分年度支付，不但降低了政府負債，減輕了當期財政支出壓力，而且平滑了年度間財政支出波動。同時，提高了當地污水處理設施建設和管理水平。此次中標企業都是污水處理技術水平高、綜合實力強、管理經驗豐富的民營上市公司，對項目建設質量、運營績效、回報機制、調價機制等提出了一系列規范化要求，有利于加快政府職能轉變，充分發揮市場主體的技術和管理優勢，實現政府和市場優勢互補和雙贏。
項目案例評述
PPP項目的運作流程主要包括方案設計、項目采購、協議談判3大部分，各個部分環環相扣，每個環節的設計與實操都會影響項目最終的成果。作為PPP咨詢機構，中國投資咨詢的項目團隊需要在深入了解項目特點的基礎上，設計匹配性較強的運作模式，并把握項目的采購全流程，以此確保項目最終的成果落地，為政府與社會資本創造一個“公平、共贏”的交易結果。
一、項目難點分析
PPP咨詢的主要工作之一是設計項目運作模式、交易結構和交易流程。針對不同的項目，要結合項目實際特點進行分析研判，抓住項目核心問題并相應予以解決，才能實現咨詢結果最優化。本項目包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設，合計污水處理總規模26萬噸/日，一期總規模13萬噸/日，總投資15.6億元。規模較大、項目分散，屬于典型的鄉鎮污水處理廠項目。
相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉鎮污水處理廠項目普遍存在著建設、運營難的現象，以下四方面問題尤其突出：
第一，鄉鎮政府財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設、運營。鄉鎮地區政府自身經濟實力薄弱，污水處理費征收難度大，僅靠財政收入難以負擔污水處理廠的建設、運營成本。“新增項目沒錢建、存量項目用不起”成為各地鄉鎮污水處理廠項目的常態。
第二，鄉鎮污水廠項目規模效應差，投資吸引力弱。鄉鎮污水處理廠處理規模較小，進水水質復雜，配套管網工程量大，所以項目總投資較大、運行成本高、規模效應差，難以吸引社會資本。
第三，配套管網建設滯后，影響廠區運營。由于配套管網投資額相對較大、缺少運營收入，傳統PPP項目較少納入管網建設，導致管網工程建設資金較難籌集，管網建設嚴重滯后，大量鄉鎮污水處理廠由于無配套管網而常年“曬太陽”。
第四，鄉鎮政府缺乏配套支持，難以科學管理。污水處理設施“三分建設、七分管理”，管理驅動才能保證治理成效。鄉鎮政府往往缺乏與污水處理相關的專業機構、管理人才或技術人員，無法進行有效科學管理，污水治理成效堪憂。
圖1項目PPP模式框架圖
二、項目實施方案設計
為切實解決鄉鎮污水處理項目難題，中國投資咨詢項目團隊與廣東省住建廳、汕頭市環保局、潮陽區及潮南區政府相關部門進行了多輪溝通，結合鄉鎮污水廠項目的具體特點，有針對性地設計“廠網一體、同步運作、多項目捆綁”的創新PPP模式(詳見圖1)：即本項目特許經營期30年，在項目特許經營期內，由社會資本負責完成項目設施(包括廠區及管網)的設計、投資、建設、運營和維護，提供污水處理和管網運營服務，并向政府收取污水處理費和管網運營維護費。政府方負責監督、管理社會資本提供的服務，依照項目協議約定向其支付污水處理費和管網運營維護費。
本方案針對性地設計了以下三方面的創新，來解決鄉鎮污水處理廠項目建設、運營難題：
第一，PPP模式運作配套管網項目。污水管網是典型的非經營性基礎設施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網的建設和運營難題，是實施方案的核心。本項目采用DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)模式，在項目特許經營期內，由社會資本負責廠區及配套管網的優化設計、投資、建設及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網設施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網建設運營難題，為鄉鎮污水廠配套管網建設提供了一種新思路。
第二，廠網一體同步運作。2015年2月，財政部、住房城鄉建設部聯合印發《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)，指出“城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營”。為落實“廠網一體”的政策精神，并解決鄉鎮污水廠管網建設落后導致整個項目難以運營的問題，本項目采用“廠網一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOT模式賦予社會資本工作靈活性，統籌安排資金與工程規劃，真正做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運;另一方面，鑒于污水廠處理廠區與管網的工程性質、技術要求、運營維護模式、付費及調價機制等均存在較大差異。因此，將廠區與配套管網項目分開運作、單獨核算，并將本項目中6個污水處理廠分開核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。
第三，多項目捆綁招標，發揮規模效應。單個鄉鎮污水處理廠投資規模較小、建設較為復雜，對于水務企業投資吸引力較差。為增強項目的吸引力，發揮規模效應，引入資金實力雄厚，運營管理經驗豐富的社會資本，保障項目建設質量，降低運營成本，本項目將汕頭市內6座鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁招標，總體規模達到13萬噸/日，總投資達15.6億，充分發揮了規模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。
三、項目采購環節規劃
PPP項目的采購流程是確保項目能夠成功落地的關鍵，是項目核心的交易環節，必須依法按規、合理公平地完成項目采購環節，才能實現“雙贏”的效果。本項目的采購環節主要存在以下三方面的問題：
首先，傳統工程類或服務類政府采購，項目內容單一、流程制式化、條件規定落后，對招標平臺與機構的要求較低。與傳統采購相比，PPP項目采購需求、采購合同、項目評審等都更為復雜，競爭方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同時，PPP項目往往采購金額較大，交易風險和采購成本更高，所以必須選擇更具實力的專業采購平臺，加強PPP項目采購流程的管理。
其次，本項目涉及省、市、區、鎮四級政府，6座污水處理廠又分布在汕頭市內6個不同鄉鎮，采購過程中會因為各主體意見不一致而產生大量溝通成本，甚至導致項目無法推進。規劃采購流程時需提前考慮并相應解決這一矛盾。
再次，本項目投資規模大、涉及地域廣、建設困難多，且為省級試點項目，需要尋找在水務環保行業具有一定規模的龍頭企業，而不是簡單地通過最低價中標選擇成本最低的投資人。
為了解決上述問題，高標準、嚴要求、科學規范地實施項目采購，中國投資咨詢項目團隊針對性地在采購環節中進行了以下三方面操作：
第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。傳統政府采購項目為方便實施，通常選擇本地采購平臺。本項目堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇在省級政府采購平臺--廣東省政府采購中心進行項目采購，采購全程得到了廣東省住房城鄉建設廳的監督與指導，公開公平操作，打消社會資本疑慮，增強項目影響力。
第二，實施機構與采購主體相分離，加強協調力度。本項目中創新性地將項目實施機構與采購主體相分離，增強各相關機構的協調力度。項目的實施機構為潮陽、潮南區環保局，而項目的采購主體則是汕頭市環保局。由項目采購主體統籌負責采購工作，協調區政府、區主管部門、咨詢機構及采購代理機構配合工作。這一架構強化了項目工作的協調力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方信用水平，提升社會資本的投資信心。
第三，資格預審設置高門檻，避免“劣幣驅逐良幣”。本項目資格預審門檻設置高，目標企業定位為水務行業大型戰略投資運營商，其必須具有雄厚的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經驗。這一設計避免了“劣幣驅逐良幣”，即由于低水平公司惡意報價導致優質投資人無法中標。最終，11家國內頂級的水務公司參與并通過了資格預審，為實現合理、充分競爭奠定了基礎。
經驗體會及建議
本項目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳，受到了政府、運營商與產業資本的一致認可。在操作本案例的過程中，項目團隊有以下幾點經驗以供分享：
一、對癥下藥，針對性解決項目問題
PPP模式是一種廣義的政企合作、項目開發的模式，并非一種簡單、可復制的地方政府融資工具。為了順利運作不同地域、不同行業、不同規則的項目，必須針對性地分析項目特點、難點，并相應給予解決方案。作為咨詢中介公司，要在扎實理論與豐富經驗的基礎上，因地制宜、對癥下藥，真正發揮自身價值。
二、發揮規模性效應，提供項目投資吸引力
PPP模式嘗試通過引入社會資本的方式來緩解地方政府的財政負擔與投資壓力，主要適用在財政負擔較大的經濟欠發達地區，但此類地區的潛在項目往往存在規模小、建設復雜、前期工作不足等各類問題，造成項目吸引力較差，無法吸引優質投資人，從而無法真正實現高質量的投資、建設、運營服務。在這種背景下，將一定數量的小規模項目打包，發揮規模效應，統一引入運營型或投資型社會資本，能夠真正解決項目吸引力欠佳的問題。
三、尋找高質量合作伙伴，實現共贏
PPP咨詢服務涉及政策、法律、財務、工程、專業技術等領域的經驗、政府采購的操作、資本結構的熟悉，單純通過一家中介機構“大包大攬”、提供全部服務是效率極低的模式。中國投資咨詢應作為PPP咨詢服務的牽頭公司，尋找知名律所、采購平臺、融資機構、設計院等高質量合作伙伴，以最小投入為客戶提供最全面、優質服務，實現高投入產出比。同時，各類機構能夠發揮集成效應和專業服務優勢，以實現強強聯手與合作共贏，從而為政府方提供更加科學合理的PPP咨詢服務。
2015年可謂是PPP模式的元年，各地政府為推進基礎設施建設，積極嘗試各類PPP模式的項目。在PPP項目迅速發展的同時，必然會伴隨著一系列問題。項目團隊在本項目咨詢的過程中，也發現了政府方在運作PPP項目時存在的幾點問題：一是各地政府在推進PPP項目時進度不一，部分政府或對PPP的理解仍較粗淺、或仍處在等待和觀望階段、或對PPP的實際操作缺乏能力和經驗。二是項目選擇不合理，使用者付費的項目較少，部分項目的收益模式不夠明確。對于項目涉及的政府財政補貼，也并未對政府財政承受能力做出客觀評價。三是PPP項目在推進過程中仍存在部分政策障礙，如土地權屬的問題、存量資產轉讓的流程與稅費問題、當地平臺公司能否參與本級政府PPP項目等問題。
在后續的PPP項目實施過程中，建議各地政府要抓緊政策梳理，規范政策解讀;加強機制建設，明確管理主體;梳理政策障礙，及時尋求上級相關主管部門支持;做實項目篩選過程，尋找真正適宜采用PPP模式的項目。
原標題:污水處理PPP模式的運用
溫馨提示：中國給水排水2017年中國城鎮污泥處理處置技術與應用高級研討會（第八屆）
主管單位：住房和城鄉建設部
主辦單位： 《中國給水排水》雜志社有限公司
中國市政工程華北設計研究總院有限公司
本次會議已開始征集論文和聯合主辦 協辦贊助單位 。
敬請聯系： 王領全 13752275003@163.com
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中國式PPP的樣子：落地項目模式全梳理
文／ 朱振鑫（民生證券研究院PPP中心負責人） 來源： 民生宏觀
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2016年，地方投資迎來了久違的火爆。2016年1-4月，國內新開工項目計劃投資額大幅增長近40%，這是2009年“4萬億”以來從未出現過的。火爆背后的推手是誰？PPP模式功不可沒。根據我們的統計，2014年9月以來PPP項目持續增長，累計簽約超過2萬億。有人說PPP是“走老路”，“小4萬億”，也有人說PPP是“新融資平臺”，這不完全對，但也不完全錯。財政部的數據顯示，全國正在招標的PPP項目達到8042個，總金額9.3萬億，一萬個人心中有一萬個PPP的樣子，實屬正常。
如果想要更清楚的理解PPP，不能只是自上而下理論分析，更重要的是自下而上的案例分析，這就是本文寫作的出發點。我們系統梳理了11個行業數十個已經進入執行階段的案例（所有項目均來自財政部PPP項目庫），中國式PPP的樣子已經躍然紙上。
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1從項目來源看，主要分存量項目和新建項目。
存量項目將前期通過審批、已在運行、但尚未完結的符合條件的項目轉化為PPP模式運作，主要是為了化解政府性債務風險，突破融資瓶頸，如樂陵市人民醫院遷建項目，之前已完成招標；新建項目是直接運用PPP模式開始從無到有新開始建設的項目的操作實施，如唐山世界園藝博覽會項目。目前的項目以新建為主。根據財政部第2期季報的統計，各地新建的PPP項目約占PPP項目投資額的91%，存量項目占9%。
2從整體模式看，財政部一共明確界定了6種具體模式。
包括委托—運營（OM）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）。
按照政府與社會資本之間的權責大小可以分三大類：（1）外包類。政府權責最大，社會資本權責最小，僅僅是作為一個受托人。包括OM和MC，可視為傳統BT（建設-移交）的改良版，現在應用較少。（2）特許經營類。政府權責較小，社會資本權責較大，現在大部分PPP項目均屬于此類，包括廣為所知的BOT，已滲透到各個行業中，如交通運輸中的濟青高鐵濰坊段、市政工程中的北京地鐵十六號線、生態建設和環境保護中的浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目、片區開發中的南京市溧水區產業新城PPP項目等。由此還衍生了DBFO（Design-Build-Finance-Operate，設計-建設-融資-經營）、DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，設計-建設-融資-經營-移交）、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重構-運營-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建設-租賃-運營-移交)等多種模式，如生態建設和環境保護中的大理洱海環湖截污PPP項目和片區開發中的運城市大西高鐵客棧周邊片區采用DBFO模式運作，市政工程中的安徽省安慶市外環北路工程PPP項目按照DBFOT模式建設，生態建設和環境保護中的安徽省安慶市污水廠網一體化PPP項目涵蓋了TOT、ROT和BOT三種模式，醫療衛生中的滎陽市人民醫院整體建設PPP項目中引入了租賃，通過BLOT模式實施，合作方式日趨多樣化，更為靈活；（3）私有化類。政府的權責最大，社會資本的權責最小，合作最為深入。財政部所說的BOO模式算是私有化的一種。片區開發中的山東省東營市長城·創新港（一期）項目、養老中的銅川市老年服務中心項目、醫療衛生中的樂陵市人民醫院拆遷項目、邵陽市中心醫院東院項目、黔南州獨山縣人民醫院建設項目均采用此種模式。
3從SPV結構看，PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。
項目公司一般為有限責任公司，股東以其出資額為限對公司承擔責任，公司以其全部資產對公司的債務承擔責任。
按照出資比例可分為兩類：一是有實力的社會資本全額出資設立，如交通運輸中的揚州市611省道邗江段工程項目和唐山市灤縣赤曹線灤州至青坨營段工程均由中標社會資本全額出資、市政工程中的北京地鐵十六號線B部分由京港地鐵全額投資；二是由政府和社會資本共同出資設立，現有規定明確表明政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。因此，在實際操作中，政府方占比不高，多為5%-30%，如浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目中政府持股5%、濟青高鐵濰坊段項目中政府占10%的股權、山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心PPP項目政府出資占比20%、青海省海東市樂都區污水處理廠PPP項目政府出資30%，但也有部分項目政府持股比例高達49%，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示范項目、云南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程、樂陵市人民醫院遷建項目等。
4從項目資金構成看，PPP項目的資金來源包括兩類。
一是項目資本金，指在建設項目總投資中，由投資者認繳的出資額，根據國務院相關規定，各行業固定資產投資項目的最低資本金存有差異：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低。
二是外部融資，是指項目投資者通過金融市場融通的資金。種類較多：（1）配套貸款，通過政策性銀行和商業銀行按一定利率申請的貸款，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程項目中項目資本金僅占20%、剩余80%的建設資金通過銀行貸款解決，中國農業發展銀行紅河州分行為云南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程項目提供融資；（2）資管計劃，由證券公司、基金子公司集合客戶的資產，投資于PPP項目，如濟青高鐵濰坊段項目中中郵證券代表社會資本持股90%，通過發行資管計劃，對接郵儲銀行的40億理財資金；（3）專項債權計劃或股權計劃，委托參與投資基礎設施項目的信托投資公司、保險資產管理公司、產業投資基金管理公司或者其他專業管理機構進行PPP項目投資，此種融資模式在國外運用較為廣泛，險資投資PPP項目比較常見，2014年12月，新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展產業投資基金”，基金規模200億元，用于廣州市基礎設施和城市發展建設項目；（4）資產證券化，成立資產支持專項計劃，對符合要求的PPP項目進行證券化，通過發行不同期限和信用等級的資產支持證券，為PPP項目融資，如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，發行1-5年不等的五檔優先級資產支持證券，用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權；（5）項目收益債，為項目融資，債券募集資金用于特定項目的投資與建設,如廣州環投南沙環保能源有限公司發行的“14穗熱電債”，規模8億元，期限為10年，資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發電項目；（6）信托計劃，信托公司成立專項信托計劃，為PPP項目籌集資金,如中信信托成立唐山世園會PPP項目投資集合資金信托計劃，為唐山世界園藝博覽會基礎設施及配套項目融資；（7）PPP產業基金，通過成立基金，發揮杠桿效應，對外募集資金，如蘇交科與貴州道投融資管理有限公司聯合發起的貴州PPP產業投資基金，投資方向主要是環保、交通、市政、水務、水利、水環境治理、生態修復、醫療、醫藥、大健康、海綿城市、智慧城市、城市地下綜合管廊等相關行業的股權及債權投資和融資租賃公司的股權投資。
5從代表政府出資的主體看，一般分為三類。
（1）地方平臺公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司，如安徽省安慶市外環北路工程PPP項目的政府代表方安慶市城市建設投資發展（集團）有限公司、大理洱海環湖截污PPP項目中大理洱海保護投資建設有限責任公司作為政府出資方。
（2）地方政府部門的關聯性企業，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程中青龍滿族自治縣交通局下屬的青龍滿族自治縣卓盛公路管理有限公司作為政府方出資代表，海西高速公路網古武線永定至上杭段高速公路工程中龍巖市交通局指定的機構代表政府出資。
（3）地方國資委控股的與項目相關的其他國有企業，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示范項目是由吉林食品區管委會委托吉林中新食品區華興資產運營開發管理有限公司作為政府代表入股。
6從社會資本構成來看，主要包括以下幾類。
（1）金融投資機構，負責項目資金的籌集，提升項目公司的投融資能力，如濟青高鐵中的郵儲銀行、云南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程中的中國農業發展銀行。
（2）工程承包商，承擔項目的建設事宜，保障項目質量、進度和安全，規避建設風險，如揚州市611省道邗江段工程項目的中標社會資本中電建路橋集團有限公司，負責工程的投資、融資、建設及運營維護。
（3）設備和技術提供商，適用于核心設備系統和關鍵技術要求高的核心設備技術類項目，有利于核心設備和技術的采購和交付、設備的運營和維護，如麗水市人口健康信息化PPP項目中運盛（上海）醫療科技股份有限公司作為設備和技術提供商中選。
（4）運營管理機構，常用于運營管理復雜的綜合運營管理類項目，有利于項目運營、規避經營風險，如北京地鐵十六號線中京港地鐵公司負責B部分的運營、管理。
（5）聯合體招標，為了增強競爭力，提高中標概率，同時分散自己不想承擔的責任，企業現在越來越多的通過聯合體投標。如重慶市曾家巖嘉陵江大橋項目中由招商局重慶交通科研設計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務工程局有限公司聯合體作為該項目的社會投資方。
7從社會資本回報機制來看，主要三類。
（1）固定收益的債權類，社會資本的收益相對穩定，事先已確定，如大理洱海環湖截污PPP項目中，政府承諾每年支付污水處理服務費以及截污服務費46680萬元（共計15年）。
（2）股權類，社會資本參與項目建設、運營，根據項目的運營成效進行分紅，如科左后旗甘旗卡鎮東區污水處理工程建設項目，政府對污水處理費進行單價控制，依據“保本微利”和合理計取凈資產利潤率的原則。
（3）介于兩者之間，政府為社會資本的投資回報設定最低利潤率，達不到時，政府會給予相應的補貼，但若運作良好，超過最低利潤率時，不予補貼，如吉林(中國-新加坡)食品區中小企業創業園PPP（TOT）示范項目，按投入注冊資本金最低收益率原則，保證合資公司前八年年注冊資本凈利潤率（稅后）達到8%（約為銀行五年期基準利率上浮30%計算），達不到8%時，財政部門給與補貼至8%，年凈利潤率高于8%時，財政部門不予補貼。當運營年凈利潤率超過30%時，按照5:5比例分成。政府用這部分收益來償還前期補貼（運營成本按審計結果確定）。
8從退出機制來看，大致可分為兩類。
（1）無償移交，大部分PPP項目屬于特許經營類，待特許經營期結束后補償移交給政府指定部門，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程，在合作期限結束后，項目公司將該項目無償移交至政府指定機構。
（2）由政府回購，如烏當區柏枝田水庫項目，在運營期的最后五年政府每年受讓中標社會投資人持有的SPV股權的20%。
在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質量。
來源：財政部
關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知
財金[2016]90號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：
為進一步貫徹落實黨中央、國務院工作部署，統籌推進公共服務領域深化政府和社會資本合作（PPP）改革工作，提升我國公共服務供給質量和效率，鞏固和增強經濟持續增長動力，現將有關事項通知如下：
一、大力踐行公共服務領域供給側結構性改革。各級財政部門要聯合有關部門，繼續堅持推廣PPP模式“促改革、惠民生、穩增長”的定位，切實踐行供給側結構性改革的最新要求，進一步推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉變。要以改革實現公共服務供給結構調整，擴大有效供給，提高公共服務的供給質量和效率。要以改革激發社會資本活力和創造力，形成經濟增長的內生動力，推動經濟社會持續健康發展。
二、進一步加大PPP模式推廣應用力度。在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質量。
三、積極引導各類社會資本參與。各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。要會同有關行業部門合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。
四、扎實做好項目前期論證。在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。各級財政部門要聚焦公共服務領域，根據《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）規定，確保公共資金、資產和資源優先用于提升公共服務的質量和水平，按照政府采購法相關規定擇優確定社會資本合作伙伴，切實防止無效投資和重復建設。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺，建立本地區PPP項目開發目錄。
五、著力規范推進項目實施。各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP項目實施方案，確保充分體現“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權利義務對等，政府支出責任與公共服務績效掛鉤。
六、充分發揮示范項目引領作用。各級財政部門要聯合有關部門，按照“又快又實”、“能進能出”的原則，大力推動PPP示范項目規范實施。要積極為項目實施創造條件，加強示范項目定向輔導，指導項目單位科學編制實施方案，合理選擇運作方式，擇優選擇社會資本，詳細簽訂項目合同，加強項目實施監管，確保示范項目實施質量，充分發揮示范項目的引領性和帶動性。要積極做好示范項目督導工作，推動項目加快實施，在一定期限內仍不具備簽約條件的，將不再作為示范項目實施。
七、因地制宜完善管理制度機制。各級財政部門要根據財政部PPP相關制度政策，結合各地實際情況，進一步建立健全本地區推廣實施PPP模式的制度政策體系，細化對地市及縣域地區的政策指導。要結合內部職能調整，進一步整合和加強專門力量，健全機構建設，并研究建立部門間的PPP協同管理機制，進一步梳理PPP相關工作的流程環節，明確管理職責，強調按制度管理、按程序辦事。
八、切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業主管部門合理確定公共服務成本，統籌安排公共資金、資產和資源，平衡好公眾負擔和社會資本回報訴求，構建PPP項目合理回報機制。對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。對于使用者付費項目，涉及特許經營權的要依法定程序評估價值，合理折價入股或授予轉讓，切實防止國有資產流失。對于使用者付費完全覆蓋成本和收益的項目，要依據合同將超額收益的政府方分成部分及時足額監繳入國庫，并按照事先約定的價格調整機制，確保實現價格動態調整，切實減輕公眾負擔。
九、簡政放權釋放市場主體潛力。各級財政部門要聯合有關部門，加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優化與銜接，進一步減少行政審批環節。對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。
十、進一步加大財政扶持力度。各級財政部門要落實好國家支持公共服務領域PPP項目的財政稅收優惠政策，加強政策解讀和宣傳，積極與中國政企合作投資基金做好項目對接，基金將優先支持符合條件的各級財政部門示范項目。鼓勵各級財政部門因地制宜、主動作為，探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過前期費用補助、以獎代補等手段，為項目規范實施營造良好的政策環境。
十一、充分發揮PPP綜合信息平臺作用。各級財政部門要通過PPP綜合信息平臺加快項目庫、專家庫建設，增強監管能力和服務水平。要督促項目實施單位，依托PPP綜合信息平臺，及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息。要加強信息共享，促進項目對接，確保項目實施公開透明、有序推進，保證項目實施質量。
各級財政部門要高度重視，切實發揮好統籌協調作用，主動與有關部門溝通合作，合力做好公共服務領域深化PPP改革工作，更好地匯聚社會力量增加公共服務供給。
財政部
2016年10月11日
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