2016年11月21日，國務院發布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發【2016】81號文，簡稱“實施方案”)，進一步落實中央關于改革環境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。

中國的環境治理基礎制度要進行系統性的大改革——這在中央的十八屆五中全會上就已經有了綱領性的文件要求，基礎改革的內容包括“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”、“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”和“開展環保督察巡視”等等——這些重大變革都已在2016年拉開帷幕。

近日，我國多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經，而被環保部“確診”為主要污染源的工業源依然難辭其咎，無論是在排放量上，還是在可控程度上都還是個“老大難”——超標普遍，造假不斷，新聞媒體上不斷刷新多路環保督查組“曝光式”的公告。固定源管理的難題亟待尋根問底地得到解決。

在2016年接近尾聲之際，醞釀多年的排污許可制度終于展現了藍圖。

“實施方案”中的關鍵詞

“實施方案”發布后，其中不少“關鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發關注和熱議——“固定污染源環境管理的核心制度”;“整合”現有制度;“一證式”管理，“減輕企業負擔”;企業要建立“排污臺賬”和申領、核發、監管流程“全程公開”，等等。

“這些措辭完全是顛覆性的，真要成為現實，將重新定義現行的固定污染源管理制度，企業和管理者之間的關系也將發生重大的改變。”一位環境經濟學專家興奮地評價說，同在一個微信討論群的另外幾位學者當即對此表示贊同。

其實，早在一年前國合會的年會上，環保部部長陳吉寧就已經“預告”了許可制改革最終目標：以排污許可制度為核心，整合各項環境管理制度，建立統一的環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理;實行一企一證;實行“一證式管理”;明晰各方責任，強化監管，落實企業的誠信責任和守法主體責任，推動企業從被動治理轉向主動防范……

這之后，排污許可制改革成為了環保部承擔的重要任務之一，也成為了整個環保界和企業界重點關注的話題。2016年1月11日，環保部成立了排污許可證實施領導小組，并設置了綜合組、大氣組和水組3個工作組，時任環保部總工程師的趙英民負責牽頭。從那時候起，領導小組就開始討論、起草、審議、修改包括“實施方案”草稿在內的所有的改革文件。在參考國際上已有的成熟理論并與三十年來的環保管理實踐經驗相結合的基礎上，領導小組又展開了密集的地方調研、行業調研，經歷數十輪的專題討論和多次的征求意見，以“實施方案”為“頂層設計”的排污許可制度改革正式全面啟動。

等待多年的路線圖

“我們一直缺的就是環保制度的頂層設計，”環保部原總工程師楊朝飛告訴《世界環境》：“從70年代起，中國的環保制度建設就起步了，可以說門類早就比較齊全了——從事前預防的，到事中、事后監管的，都有了。這些制度在不同層面上發揮了一定的作用，也在不同的階段解決了一些緊迫而突出的環境矛盾，可是最大的問題，圍繞著污染源的不同環境管理制度之間銜接不上。”

楊朝飛解釋說，區別于很多發達國家對企業貫穿全生命周期的“過程式”的管理，我們的環境管理是“環節式”的，一個環節，一套人馬，手握一項行政權力，負責一個管理的階段，對企業的要求缺乏邏輯上的一貫性。

比如說，環評的就管環評，提了要求就給批了，也不管后面到底能不能落實，總量核查的不管達標排放，執法用不了在線監測數據，有時候會發生重疊——哪些企業、哪些污染物應該管、怎么管，各職能部門都各自有一套邏輯，不同的要求常會發生沖突;有時候又是脫節的，比如環評報告批復文件中對企業在某地的排放行為可能提出很多更嚴格的要求，但是按照現行的法律，只要企業在實際生產活動中的排放不超標，環保部門就算發現了企業沒有執行環評的要求，也沒有辦法落實處罰，導致環評“落空”。看起來干了很多工作，但是管理的實際效果并不好。

他告訴《世界環境》，排污許可證制度在國際上早已經是被廣泛采用的成熟的制度，是對固定污染源實行“過程管理”即全生命周期“一證式”監管的基礎性制度。這項制度的建設也是在第一任環保局長曲格平時代就提出來了，那個時候許可證是作為環保制度建設的“新五項”之一，也正因為它只是“之一”，而沒有明確其基礎性，統攝不了其他制度，所以也一直“難產”。不僅如此，過去三十年來，中國的環保一直就沒有明確環境質量目標的核心地位，許可證制度實際上也并無大用場，也就成了一個可有可無的殘缺擺設。在楊朝飛當環保部政策法規司司長期間，從07年到09年，國務院曾連續三年把排污許可制度的立法列入立法計劃。

“但思路都不清楚，怎么能列入計劃呢?過去長久以來，許可證跟其他制度的關系沒有理順，就一直連許可證條例都出不來臺。”楊朝飛說，這就是許可證制度雖然提了幾十年，卻一直未能建立起來的內在原因。

在江蘇省環保廳廳長陳蒙蒙看來，環境管理轉向以環境質量的改善為核心，實現現代化、精細化的環境管理，排污許可證制度的建立是必經之路。2016年的全國“兩會”上，陳蒙蒙告訴《世界環境》，江蘇過去雖然一直都有在發“排污許可證”，比如在蘇州工業園區，那些外企也都拿到了基層環保局發給他們的“排污許可證”，外企就理所當然地覺得，這就是法定給他的許可了。但是，驗收、三同時等等環保制度的要求都跟它不一致，從實際管理的意義上講發揮不了作用。地方也覺得很著急，一邊自己探索著改革的同時，也向環保部提出過建議和疑問，比如說排污權應該如何“確權”，跟環評制度應當如何銜接，等等，還在不斷的探索改革路線。然而，一些方向性的爭議終究需要國家層面來定調。

許可證到底是什么?

十年了，在中國人民大學環境學院教授宋國君眼里，這十年是他在孤獨中堅持研究許可證的十年，也是中國環保失落的十年。一直到2015年，環保部打響了“以環境質量為核心”的轉型攻堅戰，許可制改革開始醞釀，他才欣喜地看到轉機。2016年年初，環保部排污許可證實施領導小組請他作為專家組成員，一同參與了改革路線頂層設計的討論。

“過去十多年，國家搞總量減排，課題經費多，于是大家就更愿意圍繞著總量控制去做環境管理的研究，但是做許可證研究的話就沒什么項目可申請，只能自己想辦法找路徑去做。”宋國君說：“現在，終于要回到正確的軌道上來了。”

他向《世界環境》解釋，成熟而完善的排污許可證并不是我們一般意義上理解的掛在墻上的一張證，它的“真身”通常都有幾十頁到上百頁不等，承載的是政府對一個向環境排放污染物的企事業單位的所有環保要求。

“所有”的環保要求，包括但不限于企業能被允許排放些什么類型的污染物，是直接排河里呢還是排進綜合污水廠呢;是通過高煙囪排出去呢還是大面積揮發性的排出去的呢;排放污染物的濃度和頻率限值是多少;一定時期內的排放量最大能是多少;企業自己要做好哪些監測和記錄;要多久上報一次排污記錄;特殊情況下需要采取什么應急措施保障怎樣的排放限制，等等。

“比技術性的載明內容更為重要的是，我們需要回答許可證到底是什么，它扮演什么角色，目的是什么。”環保部排污許可證實施領導小組一位成員說：“這個問題以前一直沒有說清楚，但是中央的十八屆五中全會已經明確了方向。目前國家發布的‘實施方案’基本思路是與成熟的國際經驗接軌的，它是我們多年來環保管理經驗教訓的總結，也是按照我們目前的現實基礎制定的改革路線圖。”

他解釋說，根據“實施方案”，排污許可證是“企事業單位在生產運營期接受環境監管和環保部門實施監管應當遵守的主要法律文書。”這里面就包含了兩層含義：其一，它是用來約束企業的，企業要“按證排污，自證守法”，其中的重點就在于對排放行為的“許可”怎么定;其二，它也是用來約束政府的，環保部門要“依法發證，依證監管”，重點在于作為一項制度要如何保障執行。而“所有企業都要持證排污，按照所在地改善環境質量的要求承擔相應的污染治理責任”則是明確了許可證存在的目的是圍繞環境質量改善的中心工作服務，環境質量的改善是唯一目標;“制度統領”和“一證式”管理的定位則描述了許可證制度的基礎性地位，對固定污染源的諸項管理制度而言，它既不是附屬，也不是并列，而是一個基礎平臺，其他所有相關的制度、要求，都要經歷配套的改革銜接、融合進來。

過去的許可證管理之經驗與困惑

早在2010年，為了配合“十二五”的總量減排工作，浙江省制定了地方的排污許可證暫行辦法，嘗試著以許可證作為排污權的載體，落實總量減排任務并推動排污權交易。

浙江省一位基層環保官員告訴《世界環境》，客觀的說，浙江省的排污許可制度設計從一開始還是力圖吸收國際成熟經驗，希望藉此搭建現代化、精細化的管理平臺。從許可證的內容上看，不僅包含了污染物種類、濃度、數量、排放方式、排放位置等信息，也包含了產生污染物的主要工藝、設備以及污染物的處理方式和流程，試圖做到全過程管理;除此之外，浙江省的管理辦法還規定了排污單位應當建立污染物排放和污染治理臺賬，記錄排污許可證許可事項的執行情況，這是對排污臺賬制度的先試先行，2014年之后，浙江省還開發出了“刷卡排污”系統，從技術角度更加精細化、信息化。

不過，從執行的情況看，浙江省的許可證改革并沒有得到很好的效果。在2015年12月環保部組織召開的排污許可證制度國際研討會上，時任浙江省環保廳總量處副處長的陳俊表示，在過去的實踐中，浙江省的排污許可制度除了法律支撐不足、定位不清晰、管理范圍窄、證后監管弱等問題外，與其他污染源管理制度也存在相互獨立、分頭管理和管理效率低的問題，其作用并沒能很好的發揮出來。目前，浙江省再次展開制度改革，以排污許可證作為許可、核定、監管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

但在宋國君看來，浙江省的排污許可證難以發揮真正的作用并不僅僅是因為上述制度缺陷造成的實施障礙。更為關鍵的原因在于，浙江省的許可證設計思路就存在問題——它并不是為了控制企業的排放行為對環境質量的影響，而是附屬于總量減排制度的一項工具，是用來分解總量控制指標的載體，以行政區為單位分解的污染物排放總量指標是跟實際的環境質量目標脫節的，總量數字自身都是一筆“糊涂賬”，被“降格使用”的許可證自然就難以發揮其基礎制度的功能。

在對浙江省排污權交易市場的調研過程中，宋國君和他的研究團隊發現，企業獲得初始排污權的許可排放量普遍遠大于企業的實際排放量，而初始排污權是企業向政府買來的，計算依據是總量控制的任務和企業的績效水平。調研中，也有企業直言不諱地說，排污權交易系統的建立如果是以賣初始排污權來收費為目的，就起不到以經濟手段刺激減排的作用。“我的指標完全夠用，有什么動力再去實施技術改造進一步減排呢，大家的指標都用不完，誰還用得著去買別人的呢?”

在十八屆三中全會上，總量控制的改革方向就已經確定為“實行企事業單位污染物排放總量控制制度”，而不再是地方政府的總量控制制度。在國務院新發布的“實施方案”中，許可證和總量控制制度之間的關系得到澄清——要改變單純以行政區為單元層層分解總量指標的方式，通過實施排污許可制，落實“企事業單位總量控制”要求。總量考核要服從質量考核，在環境質量不達標的地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量，對企事業單位實施更為嚴格的總量控制。也就是說，現在的總量核算的原則都要修改，許可排放量要“自下而上”地生成，與當地實際的環境質量要求掛鉤;而不是“自上而下”由國家下任務層層分解。“實施方案”同時還規定了，排污權交易的前提是“通過淘汰落后產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級”之后，產生的“削減量”那部分，可以在市場上交易出售。也就是說，“有效削減量”才是排污權交易的基礎，這就從源頭上防止了指標倒賣、騰挪乃至于偏離減排目的的排污權交易，讓經濟手段更有效的發揮作用，讓守法者、少排污者受益。

以環境質量改善為直接目的“許可證雛形”之啟示

“以前國內的情況是守法者會吃虧，”山東泉林紙業有限公司副總經理賈明昊說：“至少短期內的市場競爭是這樣，超標排放、偷排就意味著節約成本，急功近利的惡性競爭會導致產業落后和環境污染的惡性循環，而一個好的制度設計是應該讓守法者得到好處，從而自覺自愿守法。”

近年來，山東省的流域排放標準改革被業界認為已經具備許可證管理的“雛形”，而山東的造紙行業則是第一批嘗到甜頭的受益者。

十年前，在造紙行業界不少人眼里，山東省以水環境質量改善的“剛需”倒逼地方排放標準步步加嚴的做法是要“搞垮一個行業”。于是還曾呼吁山東省的造紙企業要“頂住”，不能向環保廳“妥協”。然而，乍一看來匪夷所思的是，山東省的改革不僅得到了企業的廣泛配合，自覺自愿的執行，幾年之后，其造紙行業還做大做強，占據了全國市場的半壁江山，泉林紙業、太陽紙業等企業還因技術創新優勢，被招商到美國建廠。

與許可證的基本理念相一致，山東省“目標逼進”的管理策略是直接以環境質量為目標和檢驗標準的。一開始的共識很重要，邏輯起點上，企業的排污權不是與生俱來的權利，而是一種特許。在一個河里都不再長魚的地方，民眾日益無法接受環境之惡劣，企業也就沒有發展的未來。在公共利益面前，企業要無條件地對自己的排放行為負責，要主動提供證據證明自己合法，治污主體責任首先落實了，山東的企業也大多接受了這樣的管理邏輯，自主監測和信息公開起步得都比較早，社會監督也越發火熱起來，但凡有點污染懸疑的風吹草動，環保組織和新聞媒體都很快一擁而上，迅速督促政府和企業“有則改之，無則加勉”。

其次，是在許可證管理制度的框架下，企業若試圖造假或者偷排，不僅難度很高，風險也很大。賈明昊告訴《世界環境》，泉林紙業在美國的新廠也正在走申請許可證的程序，而他同時也參與了國內造紙行業許可證模板設計的討論。一個成熟的許可證管理體系中，企業填報的信息自動形成一條可“自證清白”的證據鏈，環環相扣，與各種生產數據、銷售數據都能互為印證，且連續不間斷。若想改一處，就得改一大串，還總會留下矛盾點經不起追查。“正常情況下，還是少有企業主建個廠就為了一錘子買賣，撈一筆就跑。”

山東的“目標逼近”策略為許可證如何“發證”提供了參考，而如何實現“依證監管”，則還需進一步的制度完善來。山東省一位基層環保官員告訴《世界環境》，隨著技術的進步和環保投入的增加，我們的環境質量監測網絡越來越完善，終究能做到“無死角”的覆蓋。在這樣的情況下，某一區域和流域有企業違法排放或者對污染源的監測設備動了手腳，環境質量的監控系統也能做出反應，并且立即分析和排查。“我們現在對企業的各種環保要求還是‘散’在各處的，各說各有理，光靠我們現場抽測的即時數據也還不足以說明此前的排放情況，別人也還未必服氣，企業還有渾水摸魚的空間，執法的時候也少不了扯皮。今后有了許可證，所有執法依據和證據目錄都清楚的羅列在一個證上，大家都省事了。守法企業也能安心守法，違法企業就不要再心存僥幸。‘打亂仗’的時代可能就此終結。”

國家的意志和歷史的方向

環保部為排污許可制度的改革專門成立了領導小組之后，除了緊鑼密鼓地總結經驗教訓，組織專家研討，設計許可證制度建設的框架之外，也開始部署新一輪的地方試點工作，根據最新的改革精神，通過實踐推動和完善排污許可制度的建設。

2016年5月26日，在海南省排污許可證改革試點工作會議上，海南省生態環境保護廳廳長鄧小剛向前來參會的環保系統官員、企業界代表、高校專家等人宣布：排污許可證的改革試點工作進入實戰階段。

這時候，海南省已經拿到了環保部批復的排污許可證試點工作方案，開始深耕這一片改革的試驗田。

鄧小剛介紹說，環保部趙英民副部長對試點工作提出了要求——我們要進行的這場改革是固定污染源管理的基礎制度改革，牽一發而動全身，雖困難重重卻又勢在必行。海南試驗成熟的技術路線要力爭做到可復制、可推廣，雖然時間緊迫，但這是環保部交給海南的任務。到年底，第一批許可證就要發下去了。

在鄧小剛的思想認識中，這一次的改革意義重大，影響深遠，體現的是發展理念和管理方式的徹底轉變，是對現有環境管理基礎制度的整合和再造。他解釋說：“除了十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，都明確了最嚴格的環境保護制度之外，去年的兩個非常重要的文件：關于加快推進生態文明建設的“意見”，以及生態文明體制改革的“總體方案”，都特別提到了要建立嚴格監管所有污染物排放的環保管理制度，完善污染物排放許可證制度。”

他柔和的語調里卻透著堅定和鏗鏘：“我們以前，包括海南，都發過不少‘排污許可證’，但我的理解，發和沒發沒多大區別，發了以后也都是鎖到抽屜里。而現在我們要的許可證，內涵跟以前的完全不同，一定要接地氣——企業也能接受和操作，政府也可以監管和核查，是需要企業、政府、第三方大家共同努力來完成的。我一開始還認為沒有那么難，后來越接觸，越覺得難度真的很大，真要研究透，需要很長時間。但是現在改革的形勢如此緊迫，我們爭取年內發出第一張證。發證還只是第一步，這是一個系統改革，牽涉到環境管理全流程的調整，也不可能做到一步到位，第一次發出去的證肯定有不完善的地方，希望大家一起努力來逐步完善吧!”

海南被稱為全國人民的“四季花園”和“度假村”，因為工業化起步較晚，沒有經歷過“遍地開花”“遍地排污”的鄉鎮企業階段;島內的有限的工業區也相對集中，工業的總量也不大，環境質量的基礎維持得較好。作為改革試點來說，有著更顯從容的操作空間。然而，經濟的相對落后，管理基礎和技術力量的薄弱，也是需要克服的困難。在這樣的背景下，按照鄧小剛的說法，環保廳把自己變成一個提供平臺和后勤保障的“服務者”，誠邀各方有識之士組成團隊共同“攻關”。前前后后，已經一共有11家單位聞訊而來，自愿加入——有央企的研究所，熟悉許可證制度的外企，有部委的下屬科研機構，還有幾所高校的研究團隊，就在5月份的這次會議上，敲定了分工合作的方向。

改革難點究竟在哪里?

按照“實施方案”的部署，到2020年，我國就要完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證的核發工作。所有企業都要持證排污，按照所在地改善環境質量的要求承擔相應的污染治理責任，企業對其排污行為依法應承擔的法律義務要在排污許可證中予以確定。

許可證的運行原理看起來似乎并不復雜，但難點就在于，按我們以往對企業的環保管理要求和不同環保職能部門的管理的“套路”，根本就做不到能把“所有”要求邏輯清晰、貫穿如一地“放進”同一個許可證里。

長久以來的這些環保要求，不僅是“分散”成多套數據形式，長著“多張皮”的，甚至還經常是互相“打架”的。環境統計、總量核查、環評批復、“三同時”、排放標準要求、清潔生產要求、排污收費……各自是一套，分別對口不同的業務司局處室。當然，環保局給企業發的那么多憑證中，也曾有個名稱叫做“排污許可證”的，跟上述管理制度之間也沒有必然聯系，就是一張寫明被分配的總量的憑據而已。

因為各自為政，缺乏有機銜接和統一，也就導致了多年來不斷“盲人摸象”，行政效能卻還不高的結果。經常是該管理的沒有管到位，環境家底、污染源依然是一筆糊涂賬;不該管的卻管過了頭，管成了管理者和企業雙方的沉重負擔。

也是在5月26日海南許可證試點的工作會議上，環保部排污許可制度實施專項工作小組辦公室主任、大氣環境管理司副司長汪健提到一個“觸目驚心”的例子：

數月前，環保部做了一個關于“企業的環保負擔究竟有多繁冗”的問卷調查，以反躬自省的姿態對環保管理的行政效能進行評估。

為了讓各行各業各地的數百家企業暢所欲言，提供真實有效的信息，問卷還是可以匿名提交的。除了讓企業統計在過去的一年之中，辦理了多少種涉及環保的行政許可;應對了多少輪環保的監督監管;接受了多少種環保考核之外，還讓企業自己說說這些管理效果怎樣，每一種行政許可，每一輪環保檢查之間是否低效、重疊，缺乏銜接。

“我們委托第三方調查了60多個企業，一個企業在一年中，平均要應對上至國家，下至省、市、縣的各級環保部門的各種監督、檢查、抽查17次。最多的一家企業一年接受檢查110多次……我們迫切需要一個許可證制度來統領現有的污染源管理，可以大幅度提高環境管理的效能，也能大幅度降低企業負擔。”汪健說。

被調查的企業中，一個企業平均一年需要申請的行政許可事項有9項，多的企業一年有20項，同一個污染源，為了滿足不同的環保管理要求，可能會有好幾套不同的賬本。

數據“失真”的制度根源待化解

某石油行業大型央企的一位環保技術人員告訴《世界環境》：“因為算法不一樣，總量臺賬和監測收費各是各的賬本，一個企業同一段時間內同一種污染物的排放量算出來都是不同的，跟環評批的也還不一樣。表面上看，企業被檢查得很頻繁，但這跟新環保法規定的‘嚴格執法’又是兩回事，嚴格執法應該是執法從嚴，違法必究，而過于頻繁的檢查暴露的卻是法律依據不清，守法證據不明，執法效率也就不高。”

那么問題就來了，企業究竟應該排多少，實際又排了多少?該技術人員說：“反正，總量控制是一個要求，排放標準是一個要求，環評時候發現所在地環境質量不達標，或者基于風險控制，可能還有更嚴的排放要求。就總量一項工作都能算出3套數來：企業通常都會自己算一個保守的數內部上報總部，算一個參照總量指標稍微留一定空間上報到環保部，以及最后被總量核查人員修改認定之后的。這個修改，可能是核查人員不認可你的一些減排手段，也可能是他們覺得你某個減排裝置的減排比率定得太高，給你‘酌情’調低一些。總之，企業究竟排了多少污染物，最終是由環保部門來說了算。而說了算的這些人，未必都懂行業的具體技術知識，但卻又要在規定時間內完成規定動作。所以，一方面是企業有了造假的空間，另一方面甚至是有了編造數據以應付管理目標的現實需求。由于以前的減排又都是一刀切的考核各地方總量的減排，所以地方政府多多少少都默許甚至‘共謀’了這樣的局面，與實際的環境質量要求越離越遠。”

對企業而言，所有的環保要求是否得到執行，最后都要落到執法上來保障。可是，“多套制度多張皮”以及“監督者舉證”的局面客觀上也加劇了執法之難。環監系統一位官員告訴記者，環境監察執法一共有十多項業務職能，包括監督企業達標排放、達總量排放，查處污染案件等等，前幾年在全國做了一次調查，統計環監執法履責的情況，結果發現，執行得最好的，大家都勾選完成的業務就只有一項：排污收費。

在環保部組織的一次會議上，一位專家說出了“讓大家不得不直面”的一個現實：“中國環保搞了30多年了，天天去企業檢查、收費，可是30年后的今天，卻需要依靠數年一輪的污染源普查，才能知道有多少企業在排污，主要污染物排了有多少——這是活生生的現實啊，中國環保管理的現狀也由此可見一斑了。”

這位專家說：“我們的環保工作要控制污染，對量大面廣的固定污染源的管理肯定是重中之重，我們現在面臨的問題卻是：首先，企業的治污主體責任未能得到落實，真正排放了多少，企業并不關心。超標排放普遍，違法成常態;第二，政府監管的要求多，但是能力弱，效果差;第三，社會共治的水平低，企業的治污積極性沒能調動起來，社會公眾就算有監督的熱情也缺乏參與的途徑，這些問題都有待制度建設來改變。”

“一證式”的“歸真”

“這次再不給出真實的東西，今后可就沒機會了。”海南省生態環境保護廳總工周學雙每次組織企業開會，都會重復念叨這句話：“我不管你以前怎樣，不管以前是幾套賬本幾張‘皮’，這一次要拿真實的東西出來，今后管理的依據就都以這次的數據為起點。”

在周學雙看來，許可證得以發揮作用的關鍵，一個是“歸一”，一個是“歸真”，實際上，管理的“歸一”就會促使信息的“歸真”。

周學雙告訴《世界環境》，“歸真”的過程源于管理思路的重新構建，不僅僅是讓企業重新填報幾個真實數據而已，而是要像陳吉寧部長說的那樣，重建誠信，責權歸位。環保部門不再管自己能力和職權范圍之外的事，企業排些什么，怎么排的，排了多少，都由企業自己來負責說清楚。監管和執法的思路也要調整，一方面，企業要自主監測和記錄完整的排污臺賬并定期上報;一方面，企業的排放信息要在統一的平臺上公開接受社會監督，執法人員也不用再跟企業玩“貓捉老鼠”的游戲，更多的時候不用到現場執法，而是對照許可證的要求審查企業上報的排放數據、異常排放的報告等信息。在以誠信為基礎，嚴懲違法的執法環境下，原本就用不著執法人員疲于奔命地“捉老鼠”。“自證清白”的舉證方式才更有利于推動“誠信守法”成為企業排放行為的主流與常態。

在試點工作的籌備階段，海南省確定了十家許可證改革試點企業，涉及油田、煉油、化工、造紙、火電等行業。按計劃，改革的步驟從企業自行申報與產排污相關的所有信息開始，到政府和企業共同商定許可內容的底線、形式，再到制度、法規、地方標準的配套改革，信息平臺和管理平臺的重建，技術規范和管理流程“服務包”的總結完善。改革按照先易后難的順序推進，管理基礎好的行業和目前有技術條件說得清楚的污染物先納入許可證管理，五年一個換發周期，逐漸擴展到所有行業和所有污染物。

對守法企業而言，一次性把自己的“家底”上報清楚，把自己排放的證據鏈保留完整，不僅是當有環境糾紛出現的時候不落被動，更是不用疲于應付各種繁瑣低效的匯報、檢查甚至“找麻煩”。區域所有企業的信息匯總并也“歸真”了之后，就能與環境質量改善的規劃相印證，企業也能對自己在某一區域未來的發展空間有所預期和把握。說到底，對大家都是好事，除了那些從一開始就抱定決心渾水摸魚的人，以及只要投入成本做達標排放就一定會死的落后企業。

周學雙說，根據“實施方案”的改革理念，排污企業的信息“歸真”還有一層重要的含義，就是不再僅僅只片面盯著那根煙囪和那幾種主要污染物做文章，需要“全面的真實”——所有產排污相關的環節、設備、治理技術、控制措施、設計參數、控制參數、啟停計劃和非正常排放的應對方案都要清晰地寫入申報材料中。許可證的要求必須是要基于生產全流程、全要素的考慮，真正體現源頭削減與控制、全過程管控和多污染物協同減排的理念，把污染從最容易、最有效的環節減下來，比如原料的替代、工藝的改進、設備的更新等，把錢花在刀刃上，不能再搞“頭痛醫頭腳痛醫腳”，不能不計代價地只顧最后一根煙囪的排放數據好看，不能搞污染轉移，“按下葫蘆起來瓢”。

環保要革自己的命

“如果真的能‘一證式’了那當然好啊。”華能海口電廠的一位環保專工說。海口電廠位于海南島北岸，澄邁縣馬村的港口邊，十年前建廠的時候曾經是海南島最大的一個投資項目和最重要的電力保障項目。直觀的說，海口電廠的煙囪在澄邁工業區算是最清潔的，肉眼都根本看不到冒煙，比起化工廠來說，工藝流程也算是很簡單。不過，從卸煤碼頭到傳送皮帶，從灰庫到渣場，從鍋爐到污水池，依然是有數十個與產污、排污有關的工藝環節。除了二氧化硫、氮氧化物、煙塵、汞等通過煙囪排出的大氣污染物之外，還有破碎、轉運等多處廢氣排放，以及脫硫廢水、溫排水，與灰渣、布袋、廢催化劑等固體廢物產生。

“一直說是要給企業減負，但是我們這也要報那也要報，每年需要報送環保的東西太多了。環保局幾個科室，每個科室都要做一張表來給你填。加上政府職能部門不夠專業，你報上去的東西他也不懂，還得解釋半天。”該專工告訴《世界環境》，雖然海口電廠是試點企業，按照要求，廢水、廢氣和固廢、噪聲相關的申報材料全部都已經制作完成，基礎信息和邏輯鏈條已經非常完備，看起來可以支撐“一證式”了，但他依然滿腹擔心，因為真正的改革在于環保管理要“革自己的命”。

比如說，在線監測的管理制度就必須得改革了。

企業實時記錄并保存的原輔材料使用情況、與產排污相關的工藝設施的過程參數、污染治理設施的運行狀況，原本都是息息相關、環環相扣、互為印證的，足以說明企業的排放情況。“但是以前環保局不相信我們自己的數據，”海口電廠的這位環保專工說：“排放口主要污染物連續監測的那個CEMS小屋，鑰匙都不在我們自己手里，而是交給第三方來管。第三方用無線傳輸的方式將排放數據傳到環保廳，但無線傳輸的方式不穩定，一丟失數據，就會導致我們的合法排放得不到認可，拿不到電價補貼。我們自己是有一套完整的數據記錄，但是卻沒有‘自證清白’的法律效力。”

企業的在線監測由環保局或者環保局委托的第三方管著，本質上講，是想要防著企業造假，增強數據的真實可靠度。但是從實際的效果來講，因為環保要的只是一個末端數字，機器也還在別人廠里面，刻意造假的通報從不曾間斷，想造假的總能有“招數”，在線監測數據本身的法律效力也被打了一個大大的問號。以相互不信任為基礎建立的執法關系已經嚴重不適應目前的需要。

而新發布的“實施方案”多多少少給了企業一些信心——排污許可證“制度統領”的地位得到明確，而且“精簡高效”被寫進改革的基本原則第一條，許可證的實施必須是要“減少重復申報，減輕企事業單位負擔，提高管理效能”。而“實行自行監測和定期報告”也明確要將自證清白的權利與責任交還給企業。

管理平臺“鳥槍換炮”

10月上旬，海南省幾個重點行業的申報工作基本完成了，環保廳廳長鄧小剛開始召集環保廳各部門的工作人員開會，讓各部門的人對照企業的申報材料和許可證的樣本，總結自己的日常管理職能是否能轉換和體現到“一證式”的管理中，然后再同時對許可證及內部工作架構進行調整。

數據和管理的“歸一”客觀上也讓統一的大數據信息平臺成為可能。就正如“實施方案”所展望的那樣：要通過排污許可統一管理信息平臺統一采集、存儲、管理排污許可信息，實現各級聯網、數據集成、信息共享、社會公開。形成的實際排放數據作為環保部門排污收費、環境統計、污染源排放清單等各項固定污染源管理制度的數據來源。

“也就是說，今后的污染源‘普查’的效率會大大提高，污染源清單成為即時的、動態更新的，監測預警的準確率也會大幅提高。”周學雙說：“不僅如此，在許可證制度正常運行的情況下，信息平臺上的數據顯示減排效果的基礎信息，從而根據大數據，統計出相關治污工藝技術設施的表現、績效，由此制定‘最佳可行技術’的清單，推動環保技術的進步和產業的轉型升級。說白了，技術的好壞不再全憑項目式的調研和評審專家們的投票說了算，而是由實踐而來的大數據說了算。行政效能也能大幅提高——環保局各個部門需要些什么數據都可以直接去平臺上調取，立馬就能得到，也不用再花費更多時間今天一個表明天一個表發給企業去反復填，‘一證式’的功能和大數據的技術優勢就要體現在這些地方。”

信息的共享還并不限于環保部門，周學雙說，不僅是多部門聯動，還是社會公眾參與，都將因這個大數據平臺的建立而更加高效，更能有的放矢。比如說守法記錄良好的企業，環保的信用記錄可以直接與銀行的信用記錄建立聯系，為綠色金融提供數據基礎，而違規違法次數多的企業可能成為聯合執法、雙隨機檢查的重點。對于一般的普通民眾，依據這個平臺，也能清晰地知道自己所處的環境周邊有哪些污染源，排放情況如何，知情權得到有效保障的同時，也能有更好的參與監督的條件。

信息的共享和數據的“歸一”，難也是難在打破目前的條塊分割和制度藩籬。統一平臺的設計既是一個技術活，也是一個藝術活。參與國家統一信息平臺設計工作的一位專家告訴《世界環境》，如果許可證的統一信息平臺建立成型之后，最終不能將污染源普查、環境統計、源清單、監測信息和排污收費等功能全部收納進來，又搞成了獨立的一套新東西和企業額外的負擔的話，那么許可證想要實現“一證式”管理就難了。

“我們管理的思路轉變是首要的，環保要敢于“革自己的命”，政府也需要適時推進各項相關法律法規和制度的修訂來適應改革的需要。”他說。

重新定位的環保執法

一位環保執法人員告訴《世界環境》，我們過去出臺很多法規政策的初衷都是好的，但是效果卻未能顯現，如今到了一個需要反思和調整的時候。

比如繼續以監測制度為例，國家早已經出臺過不少文件，來賦予國家投資巨大的在線監控系統各種“使命”。2005年11月1日開始實施的《污染源自動監控管理辦法》就曾規定：自動監控系統經環境保護部門檢查合格并正常運行的，其數據作為環境保護部門進行排污申報核定、排污許可證發放、總量控制、環境統計、排污費征收和現場環境執法等環境監督管理的依據。但因為在線監控的數據質量并不高，按期強制檢定的環節又因為部門條塊分割而難以推進，環保各項制度又是各有一套算法，這些功能迄今并未能得到有效的體現。

但是，排污許可制和排污臺賬制度完善之后，按照改革目標的說法，企業是要“自主監測”和“自行上報”的。也就是說，包括在線監測在內的很多本該企業自己負責做的事，就該還給企業了。環保部門不再當“保姆”，而是抱著相信企業的初衷，在一個誠信社會的框架之下，有的放矢的監督和執法。

“這就像是報稅一樣，稅務局沒有義務去幫每個人算你該交的個人所得稅是多少，但是一旦有人舉報，或者我查到你偷漏稅，那就嚴厲追究你的刑責，以此作為守法者能獲得公平市場的保證。”他說。

而另一位基層執法人員則嘆息說：“為管理排污企業，我們已有的各種法規制度政策要求已經是不可謂不多，不可謂不嚴，但一個制度就算設計得再好，最后不能在執法環節得到保障，就都是鏡花水月一場空。”他認為，對于“普遍性違法”局面的出現，廣大基層執法單位固然有能力不足、建設不夠、工作尚未能足夠到位的問題，也有制度本身千頭萬緒，要求太多都無法落實，最后只能由領導“拍板定調”的問題。這種局面下，基層政府和環保執法的“自由裁量權”反倒可能會給執法人員“挖坑”。他認為，最近剛剛被起訴的原華北督查中心的一些官員，原本其實都還有些環保人的理想，并不全然是利欲熏心之徒，就是因為一方面思想上放松了警惕，一方面客觀現實給了他們很多“自由裁量”從而以權力尋租的空間，才導致他們一念之差“收了企業錢給企業尋求從輕處置的機會”，這也都是事發多年之后，經人舉報才東窗事發。他說：“現在國家的許可證方案已經明確給環監系統提出了要求，今后必須得依證執法了，照章操作，不能再有證外執法的空間。這對執法人員而言既是新的要求，也是一種保護。我覺得我們應該按照中央文件的精神，不折不扣的執行，而這也是許可證制度最終能夠得到落實的保障。”

全面的改革和深遠的影響

“排放標準也需要改革，”中國電力企業聯合會副理事長王志軒認為，排污許可證是需要依法來提要求的，排放標準就是法律的體現。但是，目前的國家排放標準不僅不足以滿足“一證式”管理的需求，還存在一些執行環節上曖昧不明的地方。2016年8月，王志軒也作為專家來到海南試點考察，并建議海南適時推動地方排放標準的制定，以減少許可證改革中缺乏法律制度依據的障礙。環保廳愉快地接受了他的建議，并立即啟動了相關工作，同時，地方的“辦法”乃至相關“條例”也在緊鑼密鼓籌劃中。

王志軒說：“排污許可‘一證式’管理改革對環保制度的影響是多方面的，牽一發而動全身，涉及環保基礎制度的各個方面。單純從需要講，不僅需要對現行環保法規中的管理制度進行必要調整，比如修訂《水污染防治法》《大氣污染防治法》等等，而且要對一些相關法律如《清潔生產法》《循環經濟促進法》《節約能源法》等法律中的相應制度進行調整，如果條件具備，更應當從環保基本法入手對法規體系進行重構。但是，有效改革是需要循序漸進的。”

不過，他也對改革的前景充滿期待，他告訴《世界環境》：許可制改革既是政府部門之間和不同層級的政府間在污染控制上的權力和責任再平衡的改革，也是政府與排污企業間監督與被監督內容、方式的重大改革。由于這種改革是生產關系的重大調整，對于企業涉及污染項目建設、生產活動和相關設備制造業、環保產業的科技進步、發展，都將產生巨大而深遠的影響，更直接影響到這一制度的最終目的——環境質量的改善。這不僅是環保管理現代化建設的一部分，也是現代企業制度建設的一部分，是整個經濟社會成熟化的必經之路。改革的成敗，終究系于政府部門對“一證式”改革的認識程度和決心，也有賴于社會共識的建立和群策群力的推動。

 　

來源：世界環境

作者：劉伊曼

 

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