中國排污許可制度改革框架研究
關鍵詞：排污許可；質量改善；點源管理；基礎制度
環境許可是世界各國最常見的環境管理制度。根據我國《行政許可法》實施情況，目前環境資源類的行政許可共有500多項，具體由28個國務院部委局實施，其中由環境保護行政主管部門實施的大約有40項。總體上看，排污許可（Emission/Effluent Permit）是環境許可中一項點源排放管理的核心工具，是依據環境保護法律對企業的排放行為和政府對企業的監督做出規定，通過許可證法律文書加以載明的制度。建立排污許可制度是實現面向環境質量的環境管理轉型、建立規范嚴格的企業環境執法體系的基礎和關鍵。
1、排污許可證制度改革的法律訴求和實踐基礎
1.1 生態文明建設和環保法律要求《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》要求，完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步指出，盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。
新修訂的《環境保護法》強調“國家依照法律規定實行排污許可管理制度；實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”�！端廴痉乐畏ā�、新修訂的《大氣污染防治法》、《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）和《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）都對排放許可證提出了規定。特別是《水十條》明確要求2015年底前，完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易試點地區污染源排污許可證的核發工作，其他污染源于2017年底前完成。
1.2 國外排放許可證實踐經驗國外的排污許可制度主要針對固定點源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監測、監督體系給予支撐。主要經驗是：（1）以充分而強有力的法律依據作為制度的重要基礎。美國、歐盟、日本等國家的制度均在最高立法機關通過的法律中予以確定，成為執法依據，如美國的《清潔水法》和《清潔空氣法》及歐盟各國則在“歐盟工業排放指令”（IED）的整體框架下制定和頒布的各國法律法規。（2）以完善的管理框架和精細化的制度體系設計作為制度順利實施的保障。美國根據污染物的種類、排放量、排放特征和對環境及人體健康的影響程度采用不同的許可證類型及相應的管理模式。歐盟頒發排污許可證則綜合大氣、水、土壤等環境要素以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設、運行、監管到后期評估全生命周期。（3）以先進的污染防治技術作為全過程控制排放的支撐。發達國家的排污許可制度都高度重視科技發展對許可證管理的驅動作用。在美國或歐盟都提倡以最佳可行技術（BAT）作為綜合許可制度的構建基礎，以此為依據制定許可條件。（4）以嚴厲的懲罰措施作為制度有效落實的關鍵。美國《清潔空氣法》規定一旦企業違反許可證規定，EPA或各州環保局可根據違法程度通過行政命令或刑事處罰等方式來嚴厲懲罰企業，罰款均按日計罰。歐盟各國也根據歐盟法令的要求分別制定了非常嚴厲的處罰措施，嚴重違反許可證規定的企業負責人須承擔刑事責任并面臨巨額罰款。（5）以充分的信息公開與公眾參與體現制度的科學與公平性。發達國家信息公開與公眾參與機制相對比較完善。歐美國家的相關法律均規定，點源在許可證申請和實施階段的所有信息必須向公眾公開，并且提供公眾參與決策的機會。
1.3 國內排放許可證實踐基礎中國從上世紀80年代后期地方試點排污許可制度至今，已經有20多個省市區向總計20萬家企業頒發了排放許可證。目前，環境統計口徑內的大部分點源已發放排污許可證。但是，這項制度依然存在制度缺陷與技術難點，未能樹立排污許可制度的核心地位。表現在：（1）現有環境影響評價、總量控制、排污收費制度、環境監測等點源環境管理制度缺乏協整，排污許可制度未能起到點源環境管理核心政策的作用。由于缺乏許可證的統領，各項制度只是在污染防治的某一個階段發揮作用，其主要功能表現出極大的局限性，難以有效實施。（2）排污許可制度缺乏頂層法律設計與具體實施辦法。盡管《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》都對排污許可證做出了規定，但都未提出可操作的具體文件，特別是沒有對拒不領證行為的制約措施，導致地方環保部門在管理過程中無法明確對企業的處罰權限。（3）排污許可關鍵技術問題未能突破，管理存在難點。點源排污許可量與排放量的確定未能統一，多套排放量統計體系不一致，降低了數據權威性。發證范圍和種類仍有缺失，重金屬及其他有毒有害物質未涵蓋，“小三產”等部分企業未納入證照管理。排污許可證未能明確如何與排放標準及環境功能區劃掛鉤，各介質統一發證存在技術難度。各級環保部門對是否頒發臨時排污許可證存在較大意見分歧，反對意見認為臨時許可證約束力不強，反而增加環保部門的管理成本。（4）排污許可證處罰規定不夠具體，違法成本過低。由于上位法限制，罰則無法突破。目前尚無專門針對排污許可制定的超標或超總量情形的處罰手段。罰款存在上限，對持續違法排污行為無法有效威懾。基層環保力量不足，發證后難以實現全面監管，非重點企業違法行為難以杜絕。
2、排污許可證制度改革總體思路設計
根據《環境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》規定，排污許可制度以固定點源為管理對象，是一項將環境質量改善、總量控制、環境影響評價、污染物排放標準、污染源監測、環境風險防范等環境管理要求落實到具體點源的綜合管理制度。在環境管理轉型的大背景下，排污許可應以環境質量改善為基本出發點，整合點源環境管理的相關制度，實現一企一證、分類管理，堅持屬地管理、分階段推進，強化企業責任，加強發證后的監督與處罰，讓排污許可證成為企業環境守法、政府環境執法、社會監督護法的根本依據。
2.1 基本原則質量約束、削減污染。以排污許可制度規范點源的環境行為，將環境質量改善要求落實到污染源日常管理。在排污許可證發放的事前、事中、事后，綜合考慮環境質量、排放標準、總量控制、風險防范等要求。在環境質量超標的區域、流域以及污染嚴重的城市，建立以環境質量目標為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，以達到改善環境質量的目的。
制度融合，協調統一。建立以排污許可制度為核心的點源管理體系，融合環境影響評價、“三同時”驗收、主要污染物排放總量控制、排污申報和登記、環境監督監察、信息公開、排污交易等點源管理相關制度，將許可制度與前置審批、過程監管、違規處罰等相銜接，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理，實現“一窗口”對外、“一站式”服務、“一證式”許可，改善政府環境審批效能，降低執法和守法成本。
一企一證，綜合管理。以水污染物和大氣污染物為主開展許可，在載明事項中考慮固體廢棄物和噪聲等其他污染因子，實行“一證式”管理，使排污許可證成為排污企業與政府之間關于環境義務的守法文書與契約。對現有管理制度進行整合，簡化發證審批流程，從企業“合法領證”轉變為“承諾守法發證”，在許可證管理范圍內，體現政府對企業在清潔生產、污染治理、排放監測、風險防范多方面的管理要求，企業需書面承諾能夠達到相關要求后才可發證。企業建設期和運行期同時規定、同時承諾、只發一證。
事權清晰，屬地管理。國家環境保護行政主管部門負責制定排污許可相關法律法規、實施辦法、最佳可行技術等政策文件，從控制跨界污染角度提出相關控制要求；省級環境保護行政主管部門負責制定各省許可證審批、發放與監督管理辦法，對各市提出環境質量改善及相應控制要求；地級市和有條件的市縣級環境保護行政主管部門負責轄區內點源排污許可證的審核、發放、監測、處罰等具體工作。
企業主責，強化監管。全面落實企業主體誠信和守法責任，實行企業自主申請、舉證、監測、信息公開的管理模式。要求企業申領排污許可證時自行證明其生產技術、污染治理、排放監測等滿足環境質量、排放標準、總量控制以及其他環境管理要求；要求企業領取許可證后要按照許可證載明事項規范自身環境行為，如實向社會公開相關信息。政府環境管理部門以事后監管為主，監督企業嚴格遵守許可證規定從事生產活動和排污，嚴厲處罰企業的環境違法違規及造假行為。
先易后難、分步實施。根據《大氣十條》和《水十條》要求，當前國控、省控、市控重點污染源具備監測監管基礎，在線監測設備與相關管理措施比較完善，可首先發放排污許可證。對于尚不具備精細化管理能力的污染源，應要求加快提升監測技術能力與管理水平，待符合排污許可管理要求后開展管理。對排污量少、污染危害小的污染源免予發放排污許可證，降低行政成本。對未批先建、批驗不符合的違規企業，以盡量納入排污許可證管理范疇為總體原則，逐步規范其排污行為。
2.2 改革目標經過5至10年，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的基礎性和核心性制度。融合現有制度，建立系統的點源環境管理機制，實行排污企業“一證式”管理，提高政府環境管理效能，把排污許可構建成為環境保護的基礎制度，為實現環境治理體系現代化奠定基礎。
在制定階段性目標時，建議首先開展法律法規制定作為制度建立的基礎，近期出臺排污許可條例和排污許可證管理辦法，明確制度的適用對象、實施主體、實施程序、技術方法、執行規范、證后監管及問責機制等，明確排污許可制度的法律地位，理順排污許可證制度管理體制。同時可選擇統計、監管基礎較好的重點區域和重點行業作為試點首先開展排污許可證發放，開展點源綜合管理平臺框架建設；遠期則以完善排污許可技術規范體系、加強管理能力建設為主，初步形成點源綜合管理系統。
在分階段實施排污許可制度的過程中，建議首次核發的有效期限相對較短，允許政府在實施過程中擁有糾錯權與終止權，通過開放性的管理體系改變排污許可證管理的現狀。充分尊重已經發放的排污許可證的法律效力，在有效期限屆滿后再行更換，保持排污許可證發放的嚴肅性，避免朝令夕改的局面。對于未批先建、批驗不符合的違規企業，根據管理水平，提出整改要求后，分階段納入排污許可管理體系。
2.3 改革框架排污許可制度設計包括兩方面內容：一是排污許可制度在整個點源環境監管體系中的定位，以及與其他管理制度的耦合；二是排污許可制度本身的框架結構，包括法律基礎、技術方法和基本程序。排污許可制度框架設計見圖1。
排污許可制度應當系統協調與整合各項環境管理制度，作為點源環境管理體系的重要載體與主線，實現對排污企業綜合、系統、全面、長效的統一管理。首先，環境影響評價是對建設項目發放排污許可證的先決條件，環評批復是核發排污許可證的重要判斷依據與時間節點；排污申報可以直接合并納入排污許可證的申請準備階段；排放標準是排污許可與環境質量改善之間的倒逼手段，排放限值是排污許可的重要內容；總量控制制度應當成為排污許可制度落實許可排放量與實際排放量的重要抓手，總量指標是許可的核心內容與許可條件的具體體現，但必須以排放標準達標為前提；排污權有償使用是配套排污許可證的經濟手段，排污權交易則賦予許可排放量以靈活性；排污收費制度結合環境監測，可以作為排污許可證的證后監管重要措施。
圖1 排污許可制度框架設計圖
排污許可制度自身框架結構以排污許可“證”的管理為核心，包括適用范圍、法律基礎、許可內容、技術方法和基本程序等，其中許可內容是許可證最主要的內容。
許可范圍。原則上所有排放污染物的固定點源都應當申請核發排污許可證�？紤]我國現實環境管理水平，可以分批、分類型、分階段開展。分階段進程可參考《大氣十條》和《水十條》�？紤]到排污許可證企業污染削減與區域流域環境質量的關系，建議應首先進行區域和流域排污負荷評估，至少把占固定點源主要大氣和水污染物排放量85%以上的污染源納入排污許可證發放范圍�？紤]到城鎮污水和垃圾等公共環境基礎設施對區域流域環境質量的影響，城鎮污水處理廠、城鎮垃圾處理廠、城市危險廢物處置設施、工業園區廢水集中處理廠等也納入排污許可證發放范圍。
建議近期根據《大氣十條》和《水十條》要求，對電力、鋼鐵、造紙、紡織等排放量大的行業污染源開展排污許可證發放工作；對京津冀、長三角、珠三角等區域以及重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域等水域污染源開展排污許可證發放工作。
法律基礎。在行政許可法、環境保護法以及水、氣各項要素保護法律中，已經確定了排污許可制度的法律依據和適用范圍，明確了排污許可證的管理與監督機制，強化了違法排污行為的法律責任。通過頂層法律體系設計，應當加快出臺排污許可管理條例和辦法，進一步明確排污許可證的適用對象、實施主體、實施程序、執行規范、證后監管及法律責任；遠期應當推動《排放許可法》立法，樹立排污許可制度的權威性。
基本程序。核發排污許可證的基本程序，主要包括企業提交申請材料、管理部門審核申請條件、確定許可內容、核發許可證及許可證的變更管理等環節。程序中的重點應關注管理程序規范化、流程化和信息溝通渠道的暢通與無誤，同時明確相關各方責任。
技術方法。排污許可制度的關鍵技術方法也具有兩層含義。一是許可證管理技術，包括許可排放量的分配，對實際排放量進行監測與監管，落實企業主體責任，明確企業自行監測、統計、申報、公開污染排放行為等。二是行業治污管理技術，包括各工業行業的許可排放限值核定、清潔生產規范、末端治理設施管理等。應加快相關研究在實際操作層面的落實，抓緊制定排污許可證管理關鍵技術指南，為排污許可制度具體落實提供技術指導。
2.4 許可內容排污許可證許可內容是經核發許可證部門與企業達成的排放許可的契約文書。排污許可證應當分正本、副本、電子證照，正本內容與現行排污許可證內容基本一致，而副本內容更全面地體現行業排放的特點。電子證照除保存正本、副本的電子信息外，還應當包括一些日常監管記錄。原則上，排污許可證應載明和規定項目建設期間、試運行期間以及正式投產運行后的全部環境管理要求，內容主要包括以下7個方面。
許可證和企業基本信息。排污許可證以企業為單元進行申報、發放和管理。許可證中需要載明該許可證編號；持證的排污單位名稱、生產經營場所地址、企業營業執照注冊號；排污單位的法定代表人（主要負責人）、法人代碼等法人相關信息；發證機關、發證日期及有效時間等。
生產工藝和排污裝置。對企業的主要生產工藝和總體生產流程進行簡要描述。對企業中產生和排放水污染物、大氣污染物、固體廢棄物和噪聲的所有裝置，逐一描述其型號、規模、產生和排放污染物的種類、所用的治污設施等。對于新、擴、改建項目，還要描述建設期的主要生產設備和排污裝置。
對生產、排污行為的許可和要求。排污許可的內容包括允許企業排放的污染物種類、濃度、數量、時限和去向。針對企業的每一個排污設備或排放口，給出不同污染物的排放濃度許可限值和去向，并載明許可的依據；針對企業整體，給出主要污染物排放總量的許可限值和排放時限要求，并載明許可的依據；對于企業的固體廢棄物處理處置、無組織排放管理、噪聲管理，載明總體管理要求；對于法律法規中明確提出的，適用該企業的原燃料品質、儲存、運輸及使用要求，以及污染防治設施運行及管理要求，也要在排污許可證中進行載明。對于新、擴、改建項目，需要在排污許可證中也載明對建設期和試運行期的排污許可要求。
自行監測要求。排污許可證中要載明對企業自行開展污染物排放人工監測和在線監測的具體要求。包括監測點位、監測的污染物、監測頻率、監測方法及其他要求；在線監測設備的數據收集、設備維護等要求；對于與污染物排放控制相關的原燃料品質、主體設備及治污設施運行情況等信息的監測和數據收集要求；以及上述數據的收集、整理、保存要求。
排污情況的報告要求。排污許可證中要載明對企業向監管部門進行排污情況報告的具體要求。包括日常報告及階段性（季度、年度等）許可證執行情況報告的頻率、方式和報告內容；異常情況（故障、治污設施停運或不正常運轉、突發事件等）報告的方式和報告內容。
應急預案要求。在排污許可證中載明對應于不同程度的重污染預警以及突發事件發生時，該企業生產和排污行為的應急處理要求以及對應的污染物排放濃度許可限值。
法律責任。在排污許可證中載明對應于不同程度、不同原因的超證排污和違證排污，持證的排污單位及其法定代表人（主要負責人）的法律責任；以及對于未按照排污許可證載明的自行監測要求和報告要求進行監測和報告的，或篡改、偽造數據的責任人的法律責任。
2.5 保障機制排污許可的實施重點在于制度落實的有效保障，包括屬地管理體系的構建、數據動態管理與平臺的技術支持、環境監測監管、落實企業主體責任等。
明確各級環保部門管理權責，實施許可證屬地化管理。國務院環境保護主管部門負責明確排污許可證核發的基本要求與規則，制定管理辦法，編制技術指南，對全國排污許可證管理工作開展指導監督。省級環境保護主管部門對本行政區域內排污許可證工作實行統一管理，制定和實施本省市區排污許可證實施計劃，并確定本行政區域內的分級管理權限，監督和評估排污許可證實施效果。縣級以上地方環境保護主管部門負責本行政區域內排污許可證的核發和監督管理。
建設數據動態管理與平臺，統計排污許可證數據。點源管理的信息繁雜、頭緒眾多，排污許可制度應當通過完善的數據動態管理，構建一體化的業務平臺，推動點源管理向精細化方向發展。平臺與數據庫應當記載企業的環境行為、監管企業的污染排放、核算企業的排放數據，并實施面向不同受眾的信息公開。以國家、區域、點源多層次、多方面的排污數據為對象，開展對比分析、挖掘管理、集成決策，全面服務于環境管理工作；以全國排污許可證發放情況匯總分析、宏觀管理、互聯互通、向下鏈接，實現核發管理情況的信息匯總分析與公開。
創新許可證實施監管模式，推行第三方監督監測。明確落實企業如實申報排污許可和依法按照許可證排放是企業自己的業務和責任。政府部門在實施排污許可制度過程中主要履行監督與管理職責，環保部門的監督性監測只是核證企業排放的公開數據而不是獲得企業排放數據，不承擔數據偏差帶來的系列問題。在日常生產過程中，企業需要自主對排污指標進行核定、對實際排放情況進行監測、編寫年度排污狀況報告書等，這些技術問題應當由專業的第三方技術人員承擔，由企業采購第三方服務。同時第三方技術人員還可以開展基于容量、質量的排污許可創新研究，包括總量預算、刷卡排污、環境承載力評估等精細化管理措施。
落實企業主體責任，嚴厲處罰企業違證排放。強化企業自主申報、自行舉證、自行申請、主動公告是排污許可制度創新的方向，能夠帶動環境治理體系的創新。在這種模式下，企業通過許可證管理流程實現排污情況的監測、申報、公開、舉證等，可以突破目前主體責任不落實的制度瓶頸。政府或環保部門是規則程序的制定者、中立的仲裁者，不應將主要精力用于確認企業排放量和許可量上。環保部門認可企業材料真實性、守法承諾，開放公眾舉報信息渠道，一旦發現企業存在違法行為，則應當對其處以最嚴厲的懲罰，提高企業的違法成本，形成排污許可證的威懾效用。
3、提升排污許可證制度的基礎性作用
將排污許可管理制度作為我國點源排放環境管理體系的基礎和核心制度，需要在現有的多種污染控制制度和政策基礎上進行梳理，打破現有管理制度相對各自獨立、缺乏系統統籌的局面，彌補制度銜接機制的缺失，提高政府環境治理能力，降低環境管理成本，發揮制度組合的整體效能。
3.1 排污許可要有利于環境質量改善環保部門發放排污許可證時，應審查企業申報材料是否與生態環境功能區相一致。自然生態保護區、生態功能保育區等高功能區域應完全禁止發放任何生產型排污許可證。排污許可證中的水、大氣和土壤污染防治等要求必須與水（環境）功能區、大氣環境功能區、土壤環境功能區等要素功能區劃相銜接，不能相互沖突。對于符合生態環境功能區劃要求的項目，可以不再把國土、規劃、林業和農業等部門對項目選址的意見不作為環評和許可證受理的前置條件，提高政府環境管理和審批效能。
通過區域規劃規劃影響評價和建設項目環境影響評價，評估新、擴、改建項目對當地和區域環境質量的影響，把環境影響評價要求的污染排放方式和排放量控制要求寫入排污許可證，載明建設項目建設期和運行期的環境保護措施，確保建設項目所處區域、流域的環境質量不下降。
環境質量不能達到生態環境功能及要素環境功能要求的區域和流域，在排污許可證中應明確所有固定點源均有不斷改善自身環境行為、減少污染排放的義務，直至區域和流域環境質量達標為止。根據區域流域環境質量超標程度不同，設立差異化的排污許可證許可和實施要求。
3.2 排污許可與項目環評“同步”對接
總體上，以分類管理為基本原則，建立負面清單制度，取消或弱化環境影響評價審批環節，代之以環境影響評價報告文件（包括報告書、報告表、備案表等）、“三同時”相關要求文件和企業自承諾文件。
3.3 排污許可頂替“三同時”驗收建設項目“三同時”要求直接納入排污許可證內容，“三同時”的主體由環保部門轉為排污單位，以排污許可證執行報告代替“三同時”驗收。發放排污許可證后，按照項目建設進度，排污單位需提交開工建設報告、（試）生產投運報告、“三同時”執行報告。執行報告由排污單位自行或委托中介機構編寫，審批項目由環保監測站監測，其它項目可委托有資質社會檢測機構監測，報告的其實性由排污單位和中介機構負責。環保部門審查報告的格式是否完整，是否包括達標、總量、風險和變更等內容。為確保報告的真實性，市場監管、環保等部門加強環境監測等中介機構管理，對排污單位實施分類現場抽查，報告的內容通過網站公開，接受公眾監督。
3.4 排污許可執行排放達標“底線”
排放標準是企業進行污染物排放控制的基本要求。政府對企業排污行為的許可，應當把排放標準的要求作為不能逾越的底線。在歐美的管理實踐中，基于“最佳實用技術（BAT）”或“最佳實用控制技術（BACT）”提出的排放限值與我國的排放標準具有相似的法律地位，發揮類似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳實用技術（BAT）”或“最佳實用控制技術（BACT）”的排放限值是對每一個污染源進行排污許可的基本和最低要求。如果一個地區的環境質量不能達標，那么該地區在發放排污許可時，應當針對影響環境質量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求。
3.5 排污許可載明排放總量控制要求作為落實企事業單位排放總量控制和改善區域流域環境質量的載體，排污許可證應對污染點源的主要污染物排放總量進行許可。對于環境質量已經達標的區域流域，污染源許可證中載明的主要污染物排放總量根據達到排放標準要求直接換算得出。對于環境質量沒有達標的區域流域，污染源許可證中載明的污染物許可排放量應根據區域環境質量改善需求、區域污染物總量控制目標要求等綜合確定。區域全部企業的污染物許可排放量應與區域污染物總量控制目標進行銜接。
開展了排污權有償使用和排污交易試點的地區，排污單位的排污權和總量排放配額指標應在排污許可證中予以確認，并與排污單位的污染物許可排放量一致。企業排污權的期限、交易情況、減排義務等相關內容應根據情況變化及時登載在排污許可證中。
3.6 建立許可和實際排放“兩套”數據排污許可證確定的污染物排放量與排污單位實際排放量是兩個完全不同的排放量。企業或排污單位只有在許可證規定的上限下排放污染才是合法的。排污收費和環境統計制度均應以排污許可證年度實際排污量作為依據，所需信息應從排污許可證的許可信息、登載信息及環境保護日常報表中獲取，形成的排污收費信息和環境統計信息應登載入排污許可證。在排污收費制度改革成為環境保護稅制度之后，相關內容應在排污許可證中予以更新。
與國家生態監測網絡體系建設相銜接，充分鼓勵將污染源自動監控數據作為排放行為核定依據；對難以采用在線監控管理的污染源、污染物及無組織排放的污染物，應形成統一的排放量核算方法，并根據技術水平的不斷提高定期予以修訂。通過企業日常監測、環保部門“雙隨機”抽查執法監管、企業環境信息聯網與公開，對企業的建設、生產和排污過程進行監督和管理。監管的主要內容是排污企業是否按照排污許可證的要求進行排污行為的控制和管理。監管主體應與許可證發放主體一致，環保部可通過區域環保督查中心保留對企業進行隨機監管的權力。
3.7 實行排污許可證的公開透明管理實行排污許可證全過程信息公開和公眾參與。在排污許可證申請和核發的過程中，要為公眾參與建議留足時間，保證公眾的知情權和參與權。要通過公告、報紙、電視、網絡等手段，對排污許可證中的許可內容信息公開，供公眾查閱。新建大型企業對，試行公眾聽證才能發放排污許可證。在排污許可證的監督管理環節，各地建立排污許可證信息查詢系統，全面公開排污許可主要內容以及對企業排污執法監督的信息，鼓勵公眾參與企業排污許可證的實施監督。
4、結論和建議
排污許可制度是發達國家普遍實行并證明行之有效的點源管理制度。排污許可證制度的改革與創新是一項生態文明制度的重要創新，是環境保護的基礎性制度。排污許可證改革要堅持質量約束、削減污染，制度融合、協調統一，一企一證、綜合管理，事權清晰、屬地管理，企業主責、強化監管等原則，在環境質量管理轉型的大背景下，建議通過排污許可制度改革與創新，明確排污許可證實施范圍和對象、申報和發放程序，嚴格排污許可證的企業、政府和社會監督，實現與環境影響評價、“三同時”、排污總量控制、排污權有償使用、達標排放監督、信息公開等制度真正融合，讓排污許可證成為企業環境守法、政府環境執法、社會監督護法的根本依據。
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環境保護部部長陳吉寧12月4日在京表示，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度。
環境保護部部長陳吉寧。攝影/章軻
污許可制度國際研討會現場。攝影/章軻
環境保護部部長陳吉寧。攝影/章軻
環境保護部部長陳吉寧12月4日在京表示，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度。
陳吉寧表示，將進一步改革、整合、銜接現行的環境管理制度，強化事中事后監管，實行排污許可“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局，從而提升管理治理能力和管理水平，促進管理質量的改善。
在出席當日召開的“排污許可制度國際研討會”時，陳吉寧說，排污許可證制度是國際通行的一項環境管理制度，是監管固定污染源排放的有效手段，在我國已有20多年的實踐經驗。截至目前，環保部門已累計向20多萬家企業頒發了排污許可證。
上世紀70年代以來，美國、德國、英國、加拿大、日本、澳大利亞等國家先后建立了制度化、程度化、規范化的排污許可制度，并且把這個制度納入國家法律體系，如歐盟要求各成員國出臺排污許可制度體系。
陳吉寧說，從這些國家的實踐中可以看到，排污許可有其許多突出的特點，如法律定位和執法依據明確，管理框架和制度體系完備，管理機構和權限規定清晰，公眾參與和信息渠道暢通，監督管理和違法懲治嚴厲等，“簡單地說，排污許可是企業環境守法的依據，是政府環境執法的工具，也是社會監督護法的平臺。”
“但發放的這些許可證，與粗放式管理有相似的地方，存在很多制度的缺陷和技術的難點，還沒有切實發揮對固定污染源控制的核心作用。”陳吉寧分析說，我國現行的排污許可在實踐中暴露出許多問題。
他說，首先是現行各項環境管理制度之間銜接不夠，制度的實施不協調，沒有樹立排污許可在綜合排放體系管理中的核心地位;缺乏有效的頂層設計和具體的實施辦法。盡管《環境保護法》、《水污染防治法》和明年1月1日開始實施的《大氣污染防治法》都對許可證作出明確規定，但這些規定現在看來基本上是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對拒不領證、逾期拒不改正行為的制約措施，導致環保部門對這些環境違法行為難以實施監管和處罰。
陳吉寧說，排污許可的技術體系也不健全，實際排放量的確定方法在全國范圍內還沒有統一，一些企業還存在多套排放量的統計體系，這也帶來的混淆和數據的權威性。此外，發證范圍和種類也五花八門，有很多固定源本來應該納入排污許可的沒有納入進來。另外還涉及到一些特殊污染物，如重金屬和其它有毒有害物質，排污許可的覆蓋面不夠。
陳吉寧介紹，排污許可證也沒有與排放標準、區域的環境功能和質量很好地銜接起來，對改善環境質量的作用有限。同時，基層環保部門的力量也不足，特別是技術的支撐力量不夠，許可證發放后難以做到有效的監管。
陳吉寧透露，在頂層設計中，環保部門將堅持質量約束、減排導向，以環境質量不退化為底線，將污染減排作為環境質量改善的重要手段，通過排污許可，規范污染源的環境行為，實施多污染物協同控制，切實解決好污染源的穩定達標問題。
同時，以排污許可制度為核心，整合環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環境管理制度，建立統一的環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理;實行一企一證綜合管理，統籌考慮水污染物、大氣污染物、固體污染物等要素，實行“一證式”管理，簡化審批程序和審批流程，實現一個窗口對外，“一站式”服務，提高政府環境管理的效率;明晰各方責任，強化監管，包括落實企業的誠信責任和守法主體責任，推動企業從被動治理轉向主動防范。
中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確要求，“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。”
《大氣污染防治法》第十九條也提出，“排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。”
《第一財經日報》記者從環保部了解到，目前，環保部正在積極推進《排污許可管理條例》、《排污許可證管理辦法》等相關文件的研究制定，并已在浙江省開展國家層面排污許可管理制度改革試點，通過銜接整合環評審批、總量控制、“三同時”驗收、排污收費、排污申報等相關制度，落實企業環境責任。(來源：一財網)
