7個月時間，1.9萬噸污泥被傾倒在北京門頭溝區，造成44畝林地嚴重污染。2016年4月，北京市第一中院終審裁定，相關人員行為構成污染環境罪。
這不是污泥處理行業第一次出事，污水處理廠的污泥未安全處理，已成老生常談的問題。
當輿論批評此起彼伏時，行業內的專家們感慨的是，行業處理和政府監管是“巧婦難為無米之炊”。
“我已經很長時間不談污泥了，實在沒什么可談的。”中國人民大學環境學院副院長王洪臣一度拒絕接受采訪，他厭倦了長年累月呼吁同一件事，卻沒什么進展。“為什么我六七年前談的問題，現在都還存在？光我們業內幾個人在嚷嚷，外圍總沒突破。”
從1970年代我國探索建設污水處理廠至今，已有四十余年。污泥問題從無到有，從僅有少數業內人士關注到逐步進入公眾視野。包括王洪臣在內的一群污泥專家，就這樣一面高聲“嚷嚷”，一面搖頭嘆氣，走過了一個五年，又一個五年。
“水十條”污泥目標難達？
六七年前，離任北京城市排水集團有限責任公司（以下簡稱“北排”）總工程師的王洪臣“嚷嚷”要解決污泥處理處置問題，結果讓他很失望。
2012年，“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃提出，到2015年，直轄市、省會城市和計劃單列市的污泥無害化處理處置率達到80%，其他設市城市達到70%。
名詞解釋
污泥是污水處理后的產物，含水率高，富含各類有毒有害物質，需進行穩定化、減量化、無害化、資源化的處理處置。至2010年底，全國污泥產生量達到3000萬噸（含水率80%）。住建部曾表示，截至2014年底，中國近50%的城市污泥未做到無害化處理。
而現實是，這一目標沒完成。“昨天大家還在討論，當時把目標說高了。”2016年5月19日，中科院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌告訴南方周末記者，他正參與撰寫污泥處理處置“十三五”規劃。
這是污泥業內一件預料之中的壞消息。目標提出一年后，中國環境報就刊文稱，我國80%的污泥沒得到有效處置，由于成本過高，“十二五”污泥處置目標很難完成。類似的新聞，幾乎每年來一次。直到2015年末，住建部有關負責人在一次污泥行業會議上公開承認完成率非常低。
陳同斌希望把“十三五”目標定低一點，但2015年出臺的“水十條”已經給了說法：地級及以上城市污泥無害化處理處置率應于2020年底前達到90%以上。
多位污泥行業專家表示擔心，這一目標會在四年后再次落空。畢竟，污泥問題已是歷史遺留的“老大難”。
“中央批示了好多次。”中國城鎮供水排水協會排水專業委員會主任、北排原總經理楊向平說。
最近一次批示是2015年1月。針對媒體報道北排“白天治污水、夜里排污泥”，一位國務院領導要求環保部、住建部組成工作組，會同北京、河北調查核實。“堅決制止跨區域偷排有毒污泥行為，以‘零容忍’依法處理責任者。”
批示傳達了，責任者處理了，污泥問題依舊。
行業內常為污水處理廠喊冤：一出事就找廠長，但污泥是在處理城市污水過程中產生的，責任主體應是各地政府。“廠長要背責任，卻沒有處理污泥的能力。就好像讓步兵團去打炮，我去沒問題，但司令部得給我炮啊！”
據楊向平估算，解決污泥處理處置設施不足的問題需500億元資金，其中應由國家拿出250億。“相對于污水處理動輒千億，250億很小很小。”
“不給錢也行，總得給點政策支持吧。”北京市市政工程設計研究總院原副總工程師杭世珺感嘆，污泥行業年年開七八次會，看起來熱鬧，呼吁的內容卻大同小異：“為什么總開會？就是政策支持力度還不夠。解決污泥問題，還得政府想辦法。”
“讓中央領導知道”
楊向平和杭世珺都退休了。相識四十年，污泥是兩人見面時繞不過去的話題。
1970年代，如今北京市最大的污水處理廠——高碑店污水處理廠尚在小試科研階段，楊向平是管理方，杭世珺是設計方。那時的高碑店還是農村，農民將污水和污泥視作寶貝，污水拉走做農灌，污泥搶去做農肥。
整個1980年代，污泥都很受歡迎。“農民要拉這點污泥還得走后門，錢給否不知道，至少得給點煙抽。”楊向平回憶。
不過，到了1990年代后期，污水處理廠的污泥越產越多。污泥去處已成問題，只能拉去遠郊。一輛車載10噸泥，從高碑店一天要開走四五十輛運泥車，而且漸漸只敢晚上開車。含水率80%的污泥就像稠粥，運送時會沿途傾灑，還散發臭味。“從一開始搶著要，到后來老百姓都不讓你從那里經過，污泥就是這樣成為問題的。”
廠里覺得困難，政府卻還沒注意到。“八九十年代我就一直嚷嚷，這污泥要處理，要建污泥處理廠，政府一直不拿錢。”
21世紀初，在大城市顯現的污泥圍城現象開始向中小城市蔓延。2003年，三峽庫區建設以后，17座污水處理廠在建設過程中沒有妥善規劃污泥的處理處置，引起當地不滿。
杭世珺當時正在三峽做污水處理。國家計委（國家發改委前身）定下的原則是，所有污水處理廠的污泥進填埋場，填埋場的滲濾液進污水處理廠。“一考察就發現問題，污泥在填埋場擱不住，機器一碾過去像口香糖似的，把機器都弄癱瘓了。”
回到北京，杭世珺決定將污泥的事情揭一揭，“讓中央領導知道”。她發起一期民間沙龍，邀請王凱軍、王洪臣和剛從英國歸來的陳吉寧等專家共商污泥問題。討論結果形成《清華水業技術綠皮書》，向社會公開發布并呈至發改委和住建部。
綠皮書痛陳污泥處理處置問題首先源于管理體制上的混亂，責任主體不明確，污水處理廠作為事業單位，是為政府義務服務的附屬實施機構，無法獨立承擔責任；污泥處理運行費無著落，使得責任被旁置；政府對污泥監管嚴重缺位，缺少系統規劃，相關標準也缺乏科學性。“當時措辭必須尖銳，行業里都不尖銳，引不起政府和社會的重視。”
時任北京市環境保護科學研究院總工程師的王凱軍事后回憶，國務院領導三次批示三峽庫區污泥問題。“對環境保護的問題，總理級別進行批示，這是不太多見的。”據知情人士介紹，三峽庫區的污泥，到今天仍在處理，沒有找到很好的解決辦法。
藏在暗處的污泥問題終于被擺上臺面。可批示過后，杭世珺的感受是：“我們都急得冒煙了，政府還按兵不動。”
“緩兵之計”的政府苦衷
政府有政府的苦衷。
“那時候錢真緊張，管了污水，就顧不上污泥。”2016年5月20日，住建部城建司巡視員張悅坐在辦公室里，對南方周末記者回憶治理污泥的歷程。
還有幾個月，張悅就要退休了。他從1980年代初介入污水污泥領域，天津在唐山大地震后加快城市基礎設施建設，開始建設中國第一座大型生活污水處理廠，當時張悅在中國市政工程華北設計研究院工作。“坦率地說，那個年代所有裝備都自己設計制造，包括污泥厭氧消化的全套設備，但是運行情況不是很理想。”
2000年，建設部、國家環境保護總局、科技部印發《城市污水處理及污染防治技術政策》，張悅參與制定。他將16年前的政策中與污泥相關的章節投影在辦公室墻面上，一字一句地講起當時的考量。
政策規定，日處理能力在10萬噸以上的污水處理廠產生的污泥，宜采取厭氧消化工藝進行處理；10萬噸以下的，可進行堆肥處理和綜合利用。
“宜處理、可處理，都是很弱的提法，基本沒做強制性要求。”當時主管部門考慮的是，有限的資金究竟先用來干什么。
答案是先治理污水。“污水的污染是流動性的，會對飲用水源產生很負面的影響。”
而要處理污泥，總投資要增加30%。“當時的考慮，有這個錢的話更多要推動污水處理廠和管網的建設，先把污水問題解決了。此前的污泥消化設施運行并不好，當時覺得，如果一定強制大家做污泥消化，有可能達不到投資效果，還會分散建污水處理管網的精力。”
政策還規定，經過處理后的污泥，達到穩定化和無害化要求的，可農田利用；不能農田利用的污泥，應按有關標準和要求進行衛生填埋處置。
“我們也料到，結果就是大家普遍采用最后一句話——填埋處置。因為這樣最省事，至少把污染固定住了。只是躲得過初一，躲不過十五。”
填埋并非最合適的污泥處置方式，不僅占用土地，還極易造成二次污染。住建部開始組織專家制定相關標準，探索污泥處理處置的技術路線。
2009年前后，住建部出臺了一系列泥用標準，涉及園林綠化、單獨焚燒、土地改良、農業、制磚等。陳同斌參與了每一個標準的制定。他評價這些標準對污泥處理處置起到了規范作用，但也有一些內容不能落地。
引起行業內更大爭議的是2011年住建部和發改委出臺的《城鎮污水處理廠污泥處理處置技術指南（試行）》。幾乎所有技術都被列入其中，除了提出安全環保、循環利用、因地制宜等基本原則，“指南”并未向地方指明什么是最佳的污泥處理處置方案。
“指南指得好啊，東西南北全給你指一遍。”這已成為污泥業內一句經典玩笑。
“指南指南，要有南！這是我三十年苦苦搞的事情。”張悅坦承，他當時對該采取何種技術路線也感到困惑，國外成熟的技術不一定適合中國，不能直接拿來就用。“所以我們的指南只能是四平八穩，把壓力往下傳導，讓地方政府去‘因地制宜’自己想辦法。”。
多年前環保部就曾與住建部商議，要求加大對污泥問題的處罰力度，張悅提出還是要給點時間，加快研究適合中國特點的污泥處理處置技術路線。
施加壓力不難，張悅擔心的是，如果不指明一條出路就給地方加壓，病急亂投醫，說不定產生新的問題，對環境危害更大。“就像擠牙膏，前面的口子沒擰開你還使勁擠，只能從屁股后面鉆出來。”
給污泥找出路
污泥處理處置的困難是此一時，彼一時。
近幾年關注度的提高，污泥處理處置已進入政府視野，在一些經濟發達地區，資金不再是最棘手問題。技術路線之爭也趨于塵埃落定，消化、堆肥、干化、焚燒這四大國際主流的技術路線在國內都逐步得以應用。
現在，專家們頭疼的是，有什么方法能消納每天源源不斷產生的大量污泥。“國外的鏈條是暢通的，中國的污泥鏈條總走不通，缺政策。”杭世珺說，“光一個兩毛五的電價補貼，還是我們費勁爭取來的。”
理論上，污泥可以協同發電，但由于熱值過低，電廠并不歡迎污泥。2005年前后，國家為鼓勵廢棄物資源化利用，提出對廢棄物焚燒發電提供電價補貼。杭世珺等人通過住建部層層上報，將污泥加入名單中。
“污泥上電廠，這才有了依據。”國家這一政策是鼓勵資源化利用，但杭世珺當時的首要目標是給污泥找著出路。“不然污泥就憋在污水處理廠了，沒人替污泥著急。”
和填埋一樣，污泥焚燒也有自己的問題：成本過高，污染物可能轉移到大氣中。
從資源循環利用的角度出發，近年來，業內逐步達成共識，鼓勵污泥回歸土地。可這條路也走得異常吃力。
回歸土地的方式是將無害化處理后的污泥產物制成栽培基質或肥料，進行農用、綠化或林用，為土壤提供氮磷鉀和有機質。此時，污泥進入了農業部和林業部的管轄范疇，而部門利益沖突成為這條路上的絆腳石。
農業部沒有明文規定污泥不能進入土地，但只要是污泥生產大規模流通的商品農用肥料，都不登記受理。一位農業部肥料登記評審專家委員會成員告訴南方周末記者，委員會內部兩派對污泥制肥的爭論比較大。“委員會一直在討論這個問題，有時候差點就要放開口子。”
有一次，楊向平和農業部領導一起座談，希望取得政策支持。農業部領導說，我們沒有明文反對污泥農用，問題是農業部不掌握哪股泥合格，哪股泥不合格。“污泥監管職責不在我，出了食品安全問題責任又在我，那我干嘛允許你用？”
“還是部門保護。大部分城市污泥的重金屬含量比畜禽糞便還低，為什么不讓登記？畜禽糞便可以登記肥料，因為畜禽養殖業也歸農業部管。”肥料行業一位資深專家義憤填膺。
“污泥直接農用的路沒可能通的，現在我國這么關注土壤重金屬污染。”華南農業大學資源與環境學院教授吳啟堂神情落寞，他已經放棄打通這條路的努力，轉做間接農用或林用的研究。
2016年5月31日，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》（又稱“土十條”），亦鼓勵將處理達標后的污泥用于園林綠化。在控制農業污染部分，提及嚴禁將污泥直接用作肥料。陳同斌參與了“土十條”的制定，他告訴南方周末記者，這一規定并未對污泥土地利用提出新要求，也沒有設置新門檻，污泥在處理后能否農用仍處于模糊狀態。
一些城市的綠化造林，已經開始使用經無害化處理的污泥肥料，湖北襄陽等地還利用污泥產出的“生物碳土”，在沙荒地和封場的垃圾填埋場上營造出一片片“移動森林”。張悅的辦公桌上就擺著一袋污泥制成的園林用肥。他相信，污泥林用的路能走通，并特別稱贊利用污泥產品和容器苗結合的種樹方式，還興致頗高地編了一段順口溜：“污泥關在籠子里，再不利用沒道理。污泥不下地，部門無爭議。種糧靠耕地，育樹靠污泥。”
問題出在公共管理
自信找著出路后，中央開始向地方施加壓力。2016年2月，環保部和住建部聯合發文，要求將污泥處理處置納入城鎮污水處理減排統一監管，對各種不規范處理處置污泥的行為，將扣減該部分污泥對應的城鎮污水處理化學需氧量和氨氮消減量。
不處理好污泥，就扣減排放總量。張悅解釋，這個政策的目的是和城市政府算賬，將污泥處理納入政績考核。地方政府有壓力，才會擔起主體責任。
“十二五目標沒完成，我們有責任的。十三五一定要解決污泥問題！”張悅表示。
楊向平分析，污泥問題難解決，一個原因是涉及面廣。“處理設施建在哪都不受歡迎，即便建了，運送污泥沿途也會產生騷擾。你把污泥處理了，只要資源化變成產品，還得回歸社會，和各個部門打交道，每個部門都有利益格局。”另一個原因是污泥問題比較隱性，難引起強烈關注。
因此，污泥問題“到國家層面排一排，總排不到重要工作上”。
“十一五”時，楊向平說污泥是個冷點，要爭取把它炒溫。到“十二五”，相關標準、技術指南陸續出臺，他感覺污泥到了溫點，呼吁要給地方政府加壓。“現在壓力也有了，你看污泥多熱。要開鍋可能還得等到十四五，政府再給點政策支持。”
并非所有業內專家都這么樂觀。王洪臣擔心，政府還沒有真正為污泥找著出路。“填埋沒地了，焚燒難以通過環評，農業利用大家擔心有毒有害物質，只有土壤改良和園林綠化，大家意見還較為統一。但是，需要改良的土地遠離污泥，園林綠化也消納不了多少。美國全國污泥只有1%進行土壤改良、3%用于園林綠化及林業利用，都不是主要出路。”
一位污泥行業專家認為，光靠產生污泥的部門出政策無濟于事，解決污泥問題，必須高層協調所有利益相關方，通過妥協找到最大公約數。“污泥到底是不是個事？不是就干脆別理它。要是個事，怎么會幾個部委長達八九年意見不一致呢？”
在他看來，污泥問題能否解決，和五年規劃沒什么關系。“說一千道一萬，污泥問題出在公共管理。”
