哪些項目可以采用PPP模式? / 關于PPP項目中信托參與、退出機制的探討/PPP模式助推國家治理現代化

《中國給水排水》雜志社展位：N3館 3180

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哪些項目可以采用PPP模式

PPP項目的發展現狀

    經過幾十年的實踐，我國對PPP模式如何適應中國實際情況也摸索了幾十年。現在，我國對PPP模式的應用越來越廣泛，具體的實施形式也越來越多，而面對的外部環境也越來越復雜。

    我國已經實施的PPP項目，粗略計算應該有8000多個左右，領域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。

    隨著國務院43號文和60號文的印發，在基礎設施建設和公共產品、服務供給方面，PPP項目迎來加速發展時期，PPP項目得到大力推廣。

為什么要采用PPP模式

    在做項目的過程中經常會提出這樣的疑問，為什么要采用PPP模式呢？之所以產生這種問題，主要有兩方面的原因。

    一方面，政府的觀念。很長一段時間，我們國家是計劃經濟，政府習慣包辦項目，現在要引入社會資本參與項目建設，在質量、安全方面，政府對社會資本還不是很信任。另一方面，PPP項目需要引入投資者，而投資者的需求是要有合理回報。對于一些非盈利項目來說，這種回報需要政府進行補貼，從政府支出項目總額的絕對值來說是增加的。事實上，這是因為政府沒有考慮時間成本和風險成本，不應該簡單相加。

    事實上，采用PPP模式，可以使在傳統模式下由政府負責的當期巨額投資演變為通過30年補貼體現的“分期付款”，以緩解政府當期投資壓力。政府在當期即可依托有限財力啟動建設更多的項目，并且項目可以及早投產，及早發揮社會經濟綜合效益，政府利益不局限于項目本身的收入產出比較，而是在更大的范圍內產生效益。因此，PPP模式對政府是有利的。

    同時，PPP項目引入專業的投資者，發揮專業機構的專業實力，有利于提高項目運行的效率。政府采用PPP模式，更大的益處是投資風險的轉移。在風險的壓力下，投資者有節約投資、優化管理的動力，能夠節約總體投資,降低社會總體成本。

    從技術角度來看，對于項目是否采用PPP模式往往需要多角度綜合論證，如采用PPP對行業發展的作用和意義、PPP對促進技術進步和提升管理水平的作用、PPP對緩解政府投資壓力的作用等。

    特定項目是否采用PPP模式，按《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》的提法，其判斷準則應是“必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求”。必要性論證需定性和定量分析相結合。定量分析的技術方法，在國家發展改革委和建設部2006年發布的《建設項目經濟評價方法與參數（第三版）》中，已經有很具體的指導，去年年底國家也頒布了《PPP物有所值評價指引（試行）》。

    哪些項目可以采用PPP模式

    盡管PPP模式有諸多優勢，但并不是所有項目都適合PPP模式，我國在PPP模式的摸索中，也逐漸總結出一些經驗，判斷一個項目是否適合PPP模式最核心的原則是：運用PPP模式后，能夠降低成本，提高效率，改善公共服務。基礎設施和公共服務項目通過恰當的機制安排皆可采用PPP模式。

    適合采用PPP的項目基本特征：

    （1）項目符合相關規劃，并具有一定前期工作基礎；采用技術成熟，具備較好實施條件。

    （2）項目所提供的公共服務需求長期穩定，所提供公共服務可有效計量或可設計考核機制，便于政府監管和公眾監督。

    （3）專業投資人市場條件良好，可在PPP項目進入環節實現充分競爭。

PPP項目的關鍵環節

    從PPP項目全生命周期角度，關鍵環節有四個：一是PPP的前期論證環節；二是社會資本的進入環節；三是PPP項目執行環節；四是社會資本退出環節。做好4個環節的工作，PPP項目就基本上取得成功。

    具體來講：前期論證是PPP項目取得成功的奠基環節。在這一階段，需要清晰構建政府和社會資本合作模式，約定權利義務和責任；需要全面、科學和公平地進行風險分配和風險處置方式，合理設計PPP投資者風險利益機制；需要明確政府監管方案和支持措施；也需要研究PPP項目執行中項目變更、法律政策調整、違約、爭議等事項的處理方式。

    前期論證越深入，越全面，越科學，項目成功的可能性越大。為此建議無論政府方還是社會資本方，都應積極發揮專業中介機構的作用參與項目論證，如PPP專業咨詢公司、律師所、技術顧問、會計師所等。

    社會資本進入環節是決定項目PPP整體運作質量的又一個關鍵環節。為此，PPP項目在招標或招商階段應充分研究和摸底投資人市場情況，設置適應項目特點的投資準入條件，并通過競爭機制引入實力、專業投資機構或運營機構。

    PPP合同執行環節則是實現項目目標的關鍵環節。該環節或階段通常時間跨度長，面臨各種風險因素沖擊，協議約定的PPP項目機制在這一階段得到考驗，項目提供公共服務質量和水平也在這一階段得以揭示。在此階段，PPP項目各方依法履約，誠信履約，并結合績效評估按約定程序及時糾偏，是項目順利執行的保證。政府方通常是PPP項目的發起方，肩負公共利益責任，因此高質量的政府監管也必不可少。

    社會資本退出通常標志PPP項目完成第一輪的實施周期。社會資本退出應為政府留下符合標準和可持續運行的項目資產。在PPP項目前期研究階段就應為社會資本設置有效的退出機制；在多元化籌資的情況下，在保證項目長期健康運營的前提下，退出機制安排應兼顧多元化的退出需求，為項目充分吸引各類社會資本創造條件。

    對投資者的建議

    隨著政策的不斷完善，PPP為投資者參與基礎設施和公共服務提供了良好機遇，我國會迎來一波投資熱潮，但是投資者也應該客觀冷靜思考。

    一方面，在熱潮涌動中要對參與PPP項目的盈利水平建立合理預期；通過科學的機制安排，PPP項目收益可實現相對穩定，對于長期性資金是長期利好，要打消通過PPP項目實現短期暴富的想法。

    另一方面，PPP項目結構和各種機制安排也相對復雜，不同項目行業特征明顯，如投資者PPP項目經驗不足，建議聘請專業咨詢服務機構協助開展各種論證和把關工作；或通過投資專門的產業基金參與PPP項目，由專業機構打理投資。

關于PPP項目中信托參與、退出機制的探討

轉自：中國信托業協會 王春艷 劉新彪

據財政部的數據測算，目前中國城鎮化率為54%，預計2020 年將達到60%，由此帶來的投資需求將高達42 萬億元，即新型城鎮化將形成巨大的建設資金缺口，這無疑為信托展業提供了寬闊的平臺。由于土地財政的難以為繼，融資平臺融資職能正被逐步剝離，而地方政府在預算管理和債務約束下，面臨巨大的資金缺口，積極引入PPP 模式，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營、承包等方式參與基建投資，將是最優抉擇。通過引入民間資金，將形成更有效率、更具活力、可持續的資金管理機制。

　　信托公司應當選擇有穩定現金流的項目參與PPP嘗試，參與模式大致可分為以下三種。

　　一是真實投資于PPP項目公司，通過項目分紅收回投資。這種模式要求信托公司具備較高的全面識別風險能力，及就風險分擔機制與政府談判能力。考慮到PPP項目投資期限長而收益較低的特征，信托公司需要聯合保險、銀行等長期低成本資金共同展業。

　　二是給項目配資，信托公司與其他社會資本作為聯合體共同股權投資項目公司，在約定時間由其他社會資本回購股權退出，這種模式下信托公司需要全面評估回購方的履約能力。

　　三是為PPP項目公司提供融資，由于政府不再為項目公司還款提供擔保，因此需要全面考察項目現金流狀況，關注項目期限和還款安排與現金流的匹配性。此外，PPP項目具有穩定現金流的特征，還適合設計成資產證券化產品，通過恰當的結構化設計滿足不同風險偏好投資者的需求。

　　PPP模式下社會資本如何融通在項目中，特別是信托融資如何實現退出成為信托參與PPP模式的核心。

　　主流的觀點認為信托公司通過發行集合信托計劃，通過股權方式參與SPV，隨后，政府參與方通過股權溢價回購，實現信托資金退出。然而PPP項目前期資金投入量較大，項目前期現金流難以覆蓋信托融資資金，而目前信托融資對接的項目往往期限較短，政府難以在項目初期回購上述股權，相比于信托，SPV更喜歡銀行長期固定資產貸款授信。而對于信托公司參與PPP項目而言，實現信托退出尤為關鍵，關乎風險防控，同時也關系到項目順利建成并投入使用。針對信托退出，可設計由銀行理財資金對接單一資金信托投資PPP項目模式，待項目建成后，再由銀行向SPV發放長期固定資產貸款將單一信托資金置換出來，可實現銀行對PPP項目的縱深了解，便于銀行在固貸授信及貸前審查過程中對項目的風險把控。

　　信托公司也可以股權附加債權形式向項目公司融資，由于PPP項目涉及到整個項目的資本金投入，可由信托公司發行集合信托計劃，以股權的形式入股SPV，達到項目自有資金投入比例后，引入銀行資金繼而發放符合政策的固定資產長期貸款，達到信托結束期，由SPV其他股東進行回購上述股權，實現集合信托退出，如涉及到SPV中相應股權占比，可由信托以股+債形式，行使名義上小股東，向SPV進行股東借款，到期由SPV進行償還貸款并由其他股東進行股權回購，實現信托退出。

　　信托公司也可直接向SPV公司進行貸款融資，但這種方式對項目公司的要求相對比較高，需要信托公司評判整個項目的現金流情況，注意項目期限和還款時間安排與現金流相匹配。例如，PPP供熱項目可以很好地實現融資期限與還款期限的匹配，A公司目前通過競標獲得某新區集中供熱項目，供熱面積達200萬平方米，傳統的市政集中供暖管道尚沒有到達該地區，如果鋪設供熱管道管網，將大大增加基礎設施建設成本，而這些成本要么由政府承擔要么轉嫁到消費者買單，A公司所采用的供熱技術是基于專利所帶來的新型環保供暖方式，建設該項目需要1.5億元，A公司以自有資金投入5000萬元，其余資金敞口由信托公司提供融資，由信托公司提供2年期信托資金1億元，而銀行信貸資金在項目前期難以介入，通過現金流測算，A公司建設該項目需要10月工程期，通過收取供暖管道碰口費在1年內可實現1.2億元收入，加上收取第一年供暖費2000萬元，可實現現金流對信托貸款本息的完全覆蓋。

　　PPP項目具有穩定現金流的特點，可以將信托退出設計成資產證券化產品，通過合適的結構化產品設計，滿足不同風險偏好的投資者需求。即把可預期的收費權進行重組形成資產池，使這組資產能產生的現金流收益穩定、可預期，再配以相應的信用擔保，把這組資產所產生的未來現金流的收益權轉變為可以在金融市場上流動、信用等級較高、適應不同風險偏好的債券型證券進行發售，實現資金的回收。

　　不管信托公司以何種模式參與PPP項目建設，但信托創新必將給PPP項目發展帶來新的契機，信托將社會資本與產業投資融合，極大的發揮了金融投資作用，吸引更多的社會資本分享基礎設施建設大蛋糕的盛宴，推動社會現代化建設進程，實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

PPP模式助推國家治理現代化

來源：中國社會科學網 作者：張潤君 蔡澤山

正如克里斯托弗·胡德所言：“作為一門國家的藝術，公共管理可以定義為設計與提供公共服務和政府行政的具體工作。”隨著服務型政府的發展，公共產品和公共服務的供給模式也歷經了從政府包攬到政府購買、合作治理的發展演變。其中，公共部門與私人部門以伙伴關系充分協作的PPP（Public-Private Partnership，簡稱公私伙伴關系）模式是合作治理的主要形式。

 公共產品供給的新方式 

　　公私伙伴關系可以界定為政府和私人部門之間的多樣化安排。其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔。其實質是公共部門根據社會及民眾對公共產品的需求，提出建設項目，通過招投標確立私人部門合作伙伴，私人部門負責項目的設計、建設、運營和維修。在市場化背景下，利用PPP模式提供公共產品，具有鮮明的時代特點。

　　第一，雙主體供給。表面看，PPP模式主要表現為政府購買私人部門的服務，但其并非市場一次性買賣（與政府采購有很大區別），它是由政府發起，公共部門與私營部門（或稱民營部門）簽訂長期合約，私人部門管理生產和供給服務的全過程，公共部門根據私人部門提供的服務數量和質量分期支付。本質上，公共服務是在二者合作的前提下完成的。

　　第二，“政”、“企”分開。政府以公眾的利益為基準，為社會提供充足和高效的服務，因而公共部門充當項目的發起人和管理人，同時又是標準的制定者；私人部門擁有資本、技術和管理等先進生產要素，是生產專家。二者在提高效率、追求企業自身利益的過程中實現社會福利的增進，各盡所長。

　　第三，代理運行機制。PPP模式實行全面代理制。在公共產品的生產和供給過程中，私人部門廣泛運用各種代理關系，從而實現充分利用優質資源；同時這種代理關系在投標書和合同中即加以明確，避免職責不明，有利于合作雙方對合同的履行。

　　第四，效率與公平兼顧。私人部門資本目標明確，效率是其不懈的追求。效率是公共產品供給的物質基礎，也是社會福利改進的前提。通過私人部門的參與，有限的公共資源得到充分使用，社會福利水平提高。在交易中，作為博弈一方的政府處于相對優勢地位（其擁有公共項目資源），得到滿意服務后才付費，維護了公眾的利益。　　

PPP模式對治理現代化的作用機理 

　　PPP模式以重塑政府、市場、民眾等多元治理主體的基本關系為切入點，以擺正最大多數人民群眾享受優質高效公共服務為出發點，以增強政府的合作、溝通、協商能力為著眼點，成為推進治理體系和治理能力現代化的重要助推器。PPP模式對治理現代化的作用機理主要體現在以下幾個方面。

　　第一，PPP模式有利于改進治理機制。 

　　傳統治理是政府對于社會的治理，是自上而下的權力運行，是一種社會之上的能力，具有強制性、單一性。現代治理以社會與政府合作為基本原則，是政府、市場和人民群眾共同解決公共事務的能力，是多向度的權力運行，是一種社會之中的能力，以社會對于權力的服從、認同為前提。PPP的本質是參與者締造的一組契約的集合，以對各個供給主體之間的權利、責任和義務進行明確界定，對項目組織租金進行合理分割，從而促進各個項目參與者之間的相互合作。這組契約建立的基礎是參與者之間的平等合作，契約結果則是保證平等合作內容的確定性，而平等性與確定性的最終目標是保證核心公共產品的有效提供。

　　在PPP項目的具體實施中，政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。同時，堅持陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。因此，PPP 項目實施所體現的治理能力是政府、社會資本和公民互動形成的一種以協商、談判、溝通的方式解決社會公共事務的能力，是現代治理能力的范疇。所以，PPP 是推進治理能力現代化的具體體現。

　　第二，PPP模式有利于提高治理能力。 

　　現代社會背景下，市場在資源配置中起決定性作用。PPP的相對優勢在于：既利用了私人部門更好地管理復雜項目的專業能力，激勵私人部門追求更佳表現的機會，又能夠實現核心公共產品的有效提供。而保證這一優勢的關鍵是PPP充分發揮了市場的功能。

　　在實行過程中，PPP模式打破了社會資本進入公共產品領域的各種不合理限制，拓展了社會資本的發展空間，激發了市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共產品資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟發展動力，保證社會資本獲得合理收益。同時，面對可能的市場失靈，政府作為監督者和合作者，可以很好地強化市場監管和績效考核，確保優質公共產品的有效供給。這樣，既發揮了市場主體的優勢，又實現了政府的社會目標，理順了政府和社會資本的關系，實現了合作共贏，達成了治理目標，體現了治理精髓。

　　第三，PPP模式有利于強化治理約束。 

　　PPP要求嚴格的問責機制，這對于國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。主要表現為：一是更高的透明要求，這是對地方政府提高治理能力的有力督促。一般來說，地方治理水平有待提高的地方政府，其透明度相對較低，則PPP所受的限制就比較多，往往這些地方資金更為短缺，為了更好地實現政府功能，更有動力促進公共部門的透明度。二是更多的問責主體，如投資者、貸款者、支付服務費用的使用者或是納稅人，因各自不同的利益，必然產生相應的問責訴求。三是更加清晰的委托代理關系。PPP具有清晰的委托代理關系，清晰的委托代理關系有利于明確問責主體及問責事由，提高問責效率，強化治理約束。

　　總之，大力推進并廣泛運用PPP模式，是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措。要重點嘗試建立包括政府、私營部門、非營利部門和公民個人等多元主體共同參與、協同合作的公共產品與公共服務供給模式，建立跨部門、跨層級政府合作的渠道、機制與制度。同時還要積極培育社會組織，擴大公民參與，促進政府、企業、社會組織和個人的協同治理，最大限度地滿足廣大民眾的公共需求。

（作者單位：西北師范大學社會發展與公共管理學院）