哪些項目可以采用PPP模式? / 關(guān)于PPP項目中信托參與、退出機制的探討/PPP模式助推國家治理現(xiàn)代化

《中國給水排水》雜志社展位：N3館 3180

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哪些項目可以采用PPP模式

PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀

    經(jīng)過幾十年的實踐，我國對PPP模式如何適應(yīng)中國實際情況也摸索了幾十年。現(xiàn)在，我國對PPP模式的應(yīng)用越來越廣泛，具體的實施形式也越來越多，而面對的外部環(huán)境也越來越復(fù)雜。

    我國已經(jīng)實施的PPP項目，粗略計算應(yīng)該有8000多個左右，領(lǐng)域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫(yī)院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。

    隨著國務(wù)院43號文和60號文的印發(fā)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品、服務(wù)供給方面，PPP項目迎來加速發(fā)展時期，PPP項目得到大力推廣。

為什么要采用PPP模式

    在做項目的過程中經(jīng)常會提出這樣的疑問，為什么要采用PPP模式呢？之所以產(chǎn)生這種問題，主要有兩方面的原因。

    一方面，政府的觀念。很長一段時間，我們國家是計劃經(jīng)濟，政府習(xí)慣包辦項目，現(xiàn)在要引入社會資本參與項目建設(shè)，在質(zhì)量、安全方面，政府對社會資本還不是很信任。另一方面，PPP項目需要引入投資者，而投資者的需求是要有合理回報。對于一些非盈利項目來說，這種回報需要政府進行補貼，從政府支出項目總額的絕對值來說是增加的。事實上，這是因為政府沒有考慮時間成本和風(fēng)險成本，不應(yīng)該簡單相加。

    事實上，采用PPP模式，可以使在傳統(tǒng)模式下由政府負責(zé)的當(dāng)期巨額投資演變?yōu)橥ㄟ^30年補貼體現(xiàn)的“分期付款”，以緩解政府當(dāng)期投資壓力。政府在當(dāng)期即可依托有限財力啟動建設(shè)更多的項目，并且項目可以及早投產(chǎn)，及早發(fā)揮社會經(jīng)濟綜合效益，政府利益不局限于項目本身的收入產(chǎn)出比較，而是在更大的范圍內(nèi)產(chǎn)生效益。因此，PPP模式對政府是有利的。

    同時，PPP項目引入專業(yè)的投資者，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)實力，有利于提高項目運行的效率。政府采用PPP模式，更大的益處是投資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。在風(fēng)險的壓力下，投資者有節(jié)約投資、優(yōu)化管理的動力，能夠節(jié)約總體投資,降低社會總體成本。

    從技術(shù)角度來看，對于項目是否采用PPP模式往往需要多角度綜合論證，如采用PPP對行業(yè)發(fā)展的作用和意義、PPP對促進技術(shù)進步和提升管理水平的作用、PPP對緩解政府投資壓力的作用等。

    特定項目是否采用PPP模式，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》的提法，其判斷準則應(yīng)是“必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求”。必要性論證需定性和定量分析相結(jié)合。定量分析的技術(shù)方法，在國家發(fā)展改革委和建設(shè)部2006年發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)（第三版）》中，已經(jīng)有很具體的指導(dǎo)，去年年底國家也頒布了《PPP物有所值評價指引（試行）》。

    哪些項目可以采用PPP模式

    盡管PPP模式有諸多優(yōu)勢，但并不是所有項目都適合PPP模式，我國在PPP模式的摸索中，也逐漸總結(jié)出一些經(jīng)驗，判斷一個項目是否適合PPP模式最核心的原則是：運用PPP模式后，能夠降低成本，提高效率，改善公共服務(wù)。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目通過恰當(dāng)?shù)臋C制安排皆可采用PPP模式。

    適合采用PPP的項目基本特征：

    （1）項目符合相關(guān)規(guī)劃，并具有一定前期工作基礎(chǔ)；采用技術(shù)成熟，具備較好實施條件。

    （2）項目所提供的公共服務(wù)需求長期穩(wěn)定，所提供公共服務(wù)可有效計量或可設(shè)計考核機制，便于政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督。

    （3）專業(yè)投資人市場條件良好，可在PPP項目進入環(huán)節(jié)實現(xiàn)充分競爭。

PPP項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

    從PPP項目全生命周期角度，關(guān)鍵環(huán)節(jié)有四個：一是PPP的前期論證環(huán)節(jié)；二是社會資本的進入環(huán)節(jié)；三是PPP項目執(zhí)行環(huán)節(jié)；四是社會資本退出環(huán)節(jié)。做好4個環(huán)節(jié)的工作，PPP項目就基本上取得成功。

    具體來講：前期論證是PPP項目取得成功的奠基環(huán)節(jié)。在這一階段，需要清晰構(gòu)建政府和社會資本合作模式，約定權(quán)利義務(wù)和責(zé)任；需要全面、科學(xué)和公平地進行風(fēng)險分配和風(fēng)險處置方式，合理設(shè)計PPP投資者風(fēng)險利益機制；需要明確政府監(jiān)管方案和支持措施；也需要研究PPP項目執(zhí)行中項目變更、法律政策調(diào)整、違約、爭議等事項的處理方式。

    前期論證越深入，越全面，越科學(xué)，項目成功的可能性越大。為此建議無論政府方還是社會資本方，都應(yīng)積極發(fā)揮專業(yè)中介機構(gòu)的作用參與項目論證，如PPP專業(yè)咨詢公司、律師所、技術(shù)顧問、會計師所等。

    社會資本進入環(huán)節(jié)是決定項目PPP整體運作質(zhì)量的又一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，PPP項目在招標或招商階段應(yīng)充分研究和摸底投資人市場情況，設(shè)置適應(yīng)項目特點的投資準入條件，并通過競爭機制引入實力、專業(yè)投資機構(gòu)或運營機構(gòu)。

    PPP合同執(zhí)行環(huán)節(jié)則是實現(xiàn)項目目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)或階段通常時間跨度長，面臨各種風(fēng)險因素沖擊，協(xié)議約定的PPP項目機制在這一階段得到考驗，項目提供公共服務(wù)質(zhì)量和水平也在這一階段得以揭示。在此階段，PPP項目各方依法履約，誠信履約，并結(jié)合績效評估按約定程序及時糾偏，是項目順利執(zhí)行的保證。政府方通常是PPP項目的發(fā)起方，肩負公共利益責(zé)任，因此高質(zhì)量的政府監(jiān)管也必不可少。

    社會資本退出通常標志PPP項目完成第一輪的實施周期。社會資本退出應(yīng)為政府留下符合標準和可持續(xù)運行的項目資產(chǎn)。在PPP項目前期研究階段就應(yīng)為社會資本設(shè)置有效的退出機制；在多元化籌資的情況下，在保證項目長期健康運營的前提下，退出機制安排應(yīng)兼顧多元化的退出需求，為項目充分吸引各類社會資本創(chuàng)造條件。

    對投資者的建議

    隨著政策的不斷完善，PPP為投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供了良好機遇，我國會迎來一波投資熱潮，但是投資者也應(yīng)該客觀冷靜思考。

    一方面，在熱潮涌動中要對參與PPP項目的盈利水平建立合理預(yù)期；通過科學(xué)的機制安排，PPP項目收益可實現(xiàn)相對穩(wěn)定，對于長期性資金是長期利好，要打消通過PPP項目實現(xiàn)短期暴富的想法。

    另一方面，PPP項目結(jié)構(gòu)和各種機制安排也相對復(fù)雜，不同項目行業(yè)特征明顯，如投資者PPP項目經(jīng)驗不足，建議聘請專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)協(xié)助開展各種論證和把關(guān)工作；或通過投資專門的產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目，由專業(yè)機構(gòu)打理投資。

關(guān)于PPP項目中信托參與、退出機制的探討

轉(zhuǎn)自：中國信托業(yè)協(xié)會 王春艷 劉新彪

據(jù)財政部的數(shù)據(jù)測算，目前中國城鎮(zhèn)化率為54%，預(yù)計2020 年將達到60%，由此帶來的投資需求將高達42 萬億元，即新型城鎮(zhèn)化將形成巨大的建設(shè)資金缺口，這無疑為信托展業(yè)提供了寬闊的平臺。由于土地財政的難以為繼，融資平臺融資職能正被逐步剝離，而地方政府在預(yù)算管理和債務(wù)約束下，面臨巨大的資金缺口，積極引入PPP 模式，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營、承包等方式參與基建投資，將是最優(yōu)抉擇。通過引入民間資金，將形成更有效率、更具活力、可持續(xù)的資金管理機制。

　　信托公司應(yīng)當(dāng)選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目參與PPP嘗試，參與模式大致可分為以下三種。

　　一是真實投資于PPP項目公司，通過項目分紅收回投資。這種模式要求信托公司具備較高的全面識別風(fēng)險能力，及就風(fēng)險分擔(dān)機制與政府談判能力。考慮到PPP項目投資期限長而收益較低的特征，信托公司需要聯(lián)合保險、銀行等長期低成本資金共同展業(yè)。

　　二是給項目配資，信托公司與其他社會資本作為聯(lián)合體共同股權(quán)投資項目公司，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出，這種模式下信托公司需要全面評估回購方的履約能力。

　　三是為PPP項目公司提供融資，由于政府不再為項目公司還款提供擔(dān)保，因此需要全面考察項目現(xiàn)金流狀況，關(guān)注項目期限和還款安排與現(xiàn)金流的匹配性。此外，PPP項目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特征，還適合設(shè)計成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)化設(shè)計滿足不同風(fēng)險偏好投資者的需求。

　　PPP模式下社會資本如何融通在項目中，特別是信托融資如何實現(xiàn)退出成為信托參與PPP模式的核心。

　　主流的觀點認為信托公司通過發(fā)行集合信托計劃，通過股權(quán)方式參與SPV，隨后，政府參與方通過股權(quán)溢價回購，實現(xiàn)信托資金退出。然而PPP項目前期資金投入量較大，項目前期現(xiàn)金流難以覆蓋信托融資資金，而目前信托融資對接的項目往往期限較短，政府難以在項目初期回購上述股權(quán)，相比于信托，SPV更喜歡銀行長期固定資產(chǎn)貸款授信。而對于信托公司參與PPP項目而言，實現(xiàn)信托退出尤為關(guān)鍵，關(guān)乎風(fēng)險防控，同時也關(guān)系到項目順利建成并投入使用。針對信托退出，可設(shè)計由銀行理財資金對接單一資金信托投資PPP項目模式，待項目建成后，再由銀行向SPV發(fā)放長期固定資產(chǎn)貸款將單一信托資金置換出來，可實現(xiàn)銀行對PPP項目的縱深了解，便于銀行在固貸授信及貸前審查過程中對項目的風(fēng)險把控。

　　信托公司也可以股權(quán)附加債權(quán)形式向項目公司融資，由于PPP項目涉及到整個項目的資本金投入，可由信托公司發(fā)行集合信托計劃，以股權(quán)的形式入股SPV，達到項目自有資金投入比例后，引入銀行資金繼而發(fā)放符合政策的固定資產(chǎn)長期貸款，達到信托結(jié)束期，由SPV其他股東進行回購上述股權(quán)，實現(xiàn)集合信托退出，如涉及到SPV中相應(yīng)股權(quán)占比，可由信托以股+債形式，行使名義上小股東，向SPV進行股東借款，到期由SPV進行償還貸款并由其他股東進行股權(quán)回購，實現(xiàn)信托退出。

　　信托公司也可直接向SPV公司進行貸款融資，但這種方式對項目公司的要求相對比較高，需要信托公司評判整個項目的現(xiàn)金流情況，注意項目期限和還款時間安排與現(xiàn)金流相匹配。例如，PPP供熱項目可以很好地實現(xiàn)融資期限與還款期限的匹配，A公司目前通過競標獲得某新區(qū)集中供熱項目，供熱面積達200萬平方米，傳統(tǒng)的市政集中供暖管道尚沒有到達該地區(qū)，如果鋪設(shè)供熱管道管網(wǎng)，將大大增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而這些成本要么由政府承擔(dān)要么轉(zhuǎn)嫁到消費者買單，A公司所采用的供熱技術(shù)是基于專利所帶來的新型環(huán)保供暖方式，建設(shè)該項目需要1.5億元，A公司以自有資金投入5000萬元，其余資金敞口由信托公司提供融資，由信托公司提供2年期信托資金1億元，而銀行信貸資金在項目前期難以介入，通過現(xiàn)金流測算，A公司建設(shè)該項目需要10月工程期，通過收取供暖管道碰口費在1年內(nèi)可實現(xiàn)1.2億元收入，加上收取第一年供暖費2000萬元，可實現(xiàn)現(xiàn)金流對信托貸款本息的完全覆蓋。

　　PPP項目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點，可以將信托退出設(shè)計成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過合適的結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品設(shè)計，滿足不同風(fēng)險偏好的投資者需求。即把可預(yù)期的收費權(quán)進行重組形成資產(chǎn)池，使這組資產(chǎn)能產(chǎn)生的現(xiàn)金流收益穩(wěn)定、可預(yù)期，再配以相應(yīng)的信用擔(dān)保，把這組資產(chǎn)所產(chǎn)生的未來現(xiàn)金流的收益權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌錾狭鲃印⑿庞玫燃壿^高、適應(yīng)不同風(fēng)險偏好的債券型證券進行發(fā)售，實現(xiàn)資金的回收。

　　不管信托公司以何種模式參與PPP項目建設(shè)，但信托創(chuàng)新必將給PPP項目發(fā)展帶來新的契機，信托將社會資本與產(chǎn)業(yè)投資融合，極大的發(fā)揮了金融投資作用，吸引更多的社會資本分享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大蛋糕的盛宴，推動社會現(xiàn)代化建設(shè)進程，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

PPP模式助推國家治理現(xiàn)代化

來源：中國社會科學(xué)網(wǎng) 作者：張潤君 蔡澤山

正如克里斯托弗·胡德所言：“作為一門國家的藝術(shù)，公共管理可以定義為設(shè)計與提供公共服務(wù)和政府行政的具體工作。”隨著服務(wù)型政府的發(fā)展，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給模式也歷經(jīng)了從政府包攬到政府購買、合作治理的發(fā)展演變。其中，公共部門與私人部門以伙伴關(guān)系充分協(xié)作的PPP（Public-Private Partnership，簡稱公私伙伴關(guān)系）模式是合作治理的主要形式。

 公共產(chǎn)品供給的新方式 

　　公私伙伴關(guān)系可以界定為政府和私人部門之間的多樣化安排。其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動由私人部門來承擔(dān)。其實質(zhì)是公共部門根據(jù)社會及民眾對公共產(chǎn)品的需求，提出建設(shè)項目，通過招投標確立私人部門合作伙伴，私人部門負責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和維修。在市場化背景下，利用PPP模式提供公共產(chǎn)品，具有鮮明的時代特點。

　　第一，雙主體供給。表面看，PPP模式主要表現(xiàn)為政府購買私人部門的服務(wù)，但其并非市場一次性買賣（與政府采購有很大區(qū)別），它是由政府發(fā)起，公共部門與私營部門（或稱民營部門）簽訂長期合約，私人部門管理生產(chǎn)和供給服務(wù)的全過程，公共部門根據(jù)私人部門提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量分期支付。本質(zhì)上，公共服務(wù)是在二者合作的前提下完成的。

　　第二，“政”、“企”分開。政府以公眾的利益為基準，為社會提供充足和高效的服務(wù)，因而公共部門充當(dāng)項目的發(fā)起人和管理人，同時又是標準的制定者；私人部門擁有資本、技術(shù)和管理等先進生產(chǎn)要素，是生產(chǎn)專家。二者在提高效率、追求企業(yè)自身利益的過程中實現(xiàn)社會福利的增進，各盡所長。

　　第三，代理運行機制。PPP模式實行全面代理制。在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，私人部門廣泛運用各種代理關(guān)系，從而實現(xiàn)充分利用優(yōu)質(zhì)資源；同時這種代理關(guān)系在投標書和合同中即加以明確，避免職責(zé)不明，有利于合作雙方對合同的履行。

　　第四，效率與公平兼顧。私人部門資本目標明確，效率是其不懈的追求。效率是公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會福利改進的前提。通過私人部門的參與，有限的公共資源得到充分使用，社會福利水平提高。在交易中，作為博弈一方的政府處于相對優(yōu)勢地位（其擁有公共項目資源），得到滿意服務(wù)后才付費，維護了公眾的利益。　　

PPP模式對治理現(xiàn)代化的作用機理 

　　PPP模式以重塑政府、市場、民眾等多元治理主體的基本關(guān)系為切入點，以擺正最大多數(shù)人民群眾享受優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)為出發(fā)點，以增強政府的合作、溝通、協(xié)商能力為著眼點，成為推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要助推器。PPP模式對治理現(xiàn)代化的作用機理主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

　　第一，PPP模式有利于改進治理機制。 

　　傳統(tǒng)治理是政府對于社會的治理，是自上而下的權(quán)力運行，是一種社會之上的能力，具有強制性、單一性。現(xiàn)代治理以社會與政府合作為基本原則，是政府、市場和人民群眾共同解決公共事務(wù)的能力，是多向度的權(quán)力運行，是一種社會之中的能力，以社會對于權(quán)力的服從、認同為前提。PPP的本質(zhì)是參與者締造的一組契約的集合，以對各個供給主體之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)進行明確界定，對項目組織租金進行合理分割，從而促進各個項目參與者之間的相互合作。這組契約建立的基礎(chǔ)是參與者之間的平等合作，契約結(jié)果則是保證平等合作內(nèi)容的確定性，而平等性與確定性的最終目標是保證核心公共產(chǎn)品的有效提供。

　　在PPP項目的具體實施中，政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。同時，堅持陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。因此，PPP 項目實施所體現(xiàn)的治理能力是政府、社會資本和公民互動形成的一種以協(xié)商、談判、溝通的方式解決社會公共事務(wù)的能力，是現(xiàn)代治理能力的范疇。所以，PPP 是推進治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

　　第二，PPP模式有利于提高治理能力。 

　　現(xiàn)代社會背景下，市場在資源配置中起決定性作用。PPP的相對優(yōu)勢在于：既利用了私人部門更好地管理復(fù)雜項目的專業(yè)能力，激勵私人部門追求更佳表現(xiàn)的機會，又能夠?qū)崿F(xiàn)核心公共產(chǎn)品的有效提供。而保證這一優(yōu)勢的關(guān)鍵是PPP充分發(fā)揮了市場的功能。

　　在實行過程中，PPP模式打破了社會資本進入公共產(chǎn)品領(lǐng)域的各種不合理限制，拓展了社會資本的發(fā)展空間，激發(fā)了市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ�有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，保證社會資本獲得合理收益。同時，面對可能的市場失靈，政府作為監(jiān)督者和合作者，可以很好地強化市場監(jiān)管和績效考核，確保優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的有效供給。這樣，既發(fā)揮了市場主體的優(yōu)勢，又實現(xiàn)了政府的社會目標，理順了政府和社會資本的關(guān)系，實現(xiàn)了合作共贏，達成了治理目標，體現(xiàn)了治理精髓。

　　第三，PPP模式有利于強化治理約束。 

　　PPP要求嚴格的問責(zé)機制，這對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。主要表現(xiàn)為：一是更高的透明要求，這是對地方政府提高治理能力的有力督促。一般來說，地方治理水平有待提高的地方政府，其透明度相對較低，則PPP所受的限制就比較多，往往這些地方資金更為短缺，為了更好地實現(xiàn)政府功能，更有動力促進公共部門的透明度。二是更多的問責(zé)主體，如投資者、貸款者、支付服務(wù)費用的使用者或是納稅人，因各自不同的利益，必然產(chǎn)生相應(yīng)的問責(zé)訴求。三是更加清晰的委托代理關(guān)系。PPP具有清晰的委托代理關(guān)系，清晰的委托代理關(guān)系有利于明確問責(zé)主體及問責(zé)事由，提高問責(zé)效率，強化治理約束。

　　總之，大力推進并廣泛運用PPP模式，是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。要重點嘗試建立包括政府、私營部門、非營利部門和公民個人等多元主體共同參與、協(xié)同合作的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給模式，建立跨部門、跨層級政府合作的渠道、機制與制度。同時還要積極培育社會組織，擴大公民參與，促進政府、企業(yè)、社會組織和個人的協(xié)同治理，最大限度地滿足廣大民眾的公共需求。

（作者單位：西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院）