中國經濟體制改革研究會產業改革與企業發展委員會副秘書長
PPP咨詢與研究中心主任
北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦
目前，我國在片區開發中運用PPP模式還處在探索階段，缺乏專門的政策性文件和技術指標。全國范圍內以PPP模式操作并落地的片區開發項目相對較少。在片區開發中包含的單體項目可能是土地一級綜合整理、存量項目轉PPP項目、新建項目等，因此在PPP模式下單個項目選擇實操方式時，不同單體項目可能需要采取不同的運作模式。本文就PPP模式在片區開發中相對于單體項目的特點并結合中建政研在片區開發PPP項目的實操經驗展開分析。
從整體流程上看，片區開發和單體項目在操作基本流程類似，但在實操時更為復雜，這是由片區開發項目相對于單體項目幾個特點決定的。1.對資金需求體量大；2.包含多個單體項目；3.建設面積較大；4.建設運營周期長；5.涉及到不同主管部門等特點。比如，在片區開發項目中，項目種類分為：無收益項目、準經營性項目、經營項目；回報方式可能是：政府可用性補貼、政府購買服務、績效付費、使用者付費等；不同單體項目的經營期限不同等。
那么在實務操作中如何處理這些問題？
首先，政府要做好服務工作，成立專門協調機構，協調好各主管部門，簡化審批流程。比如一個片區開發項目中可能包含醫院、公路/軌道交通、電影院、公園、給排水、地下綜合管廊等多個單體項目。這些項目歸屬不同主管部門，所以需要相關各個主管單位聯合設立管委會，專門協調PPP項目申報、審批、監管等事宜，目前通常的做法是由本級政府副市（縣）級領導牽頭，由各主管單位負責人組成管委會專門負責協調。
其次，確定付費機制。
我們以一個包含具備向終端用戶收費的和不具備向終端用戶收費（即采取"政府付費"的付費機制），且需要進行一級土地整理的項目為例進行說明。
因為是多個單體項目組成的項目集群，付費方式可采取可用性付費、運營績效付費、綜合體內部平衡等幾種方式。
①可用性付費
因為該項目涉及一級土地整理和后續的建設，如果進行統一核算，那么勢必會使程序復雜化。因為土地是一次性使用成本（PPP項目的最終的歸屬權是政府，在基建和公用事業建設方面沒有加入土地的時間成本），且政府可從后續的出讓土地使用權獲得相應收益，所以前期土地整理宜單獨核算。可由PPP項目公司成立土地整理子公司，主要配合政府相關主管部門進行土地一級綜合開發整理，采用分片區管理、滾動開發、單獨核算方式，政府審定單獨出讓地塊投資成本后支付可用性服務費；政府對公建項目依據當年實際投資綜合確定可用性服務費金額并按期支付。公建項目建成后，相關運營維護內容由項目公司負責。
②運營績效付費：
在對可向終端用戶收費的準經營性項目，可采取運營績效付費，收費價格依照市場價格與項目公司自主決定相結合的方式定價；對項目內采用政府付費機制道路、綠化、路燈等公共配套設施和公建項目的維護等內容的運營，以運營績效付費方式予以支付。
③綜合體內部平衡
在綜合體內經營性項目/準經營性項目與政府付費項目可采取內部平衡方法,這樣可以減輕政府支付負擔同時可激勵社會資本方積極性。比如，片區內提供義務教育的學校是不可能獲得經營性補償，同時該片區內有經營性項目：如超市，可對人流量進行預估，再參照市場上超市正常收益進行核算，以最終的收益平衡政府在義務教育學校項目上的付費。
第三、如何進行物有所值評價？
根據財政部2014年11月29日發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）的規定：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。定性評價重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。
物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評價（可行性、合理性、可完成性）和定量評價（公共部門比較值）。物有所值評價結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據。財政部門（PPP中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。
根據以上原則，在對片區開發項目進行物有所值評價時，除了7項基礎指標和3項附加指標之外，還應考慮整個項目的社會實際效用，尤其是在城鎮開發中的社會效用。另外在綜合體項目進行評價的基礎上對單體項目也需進行物有所值評價，這時不僅需要關注單體項目本身的"績效"，還因注重該單體項目對項目綜合體的影響。
第四 社會資本方應具備的能力
社會資本方應在完善基本建設（包括土地一級綜合開發整理項目和公建項目）的基礎之上，實現有效運營，能較好的提供公共服務，能夠交付所需要的產出。
總結：在片區開發中運用PPP模式的法律法規、政策性文件缺失的情況下，在進行具體操作時需靈活運用現有標準。第一、政府要做好服務工作，簡化審批流程；第二、確定適當的付費機制；第三、進行物有所值評價；第四、考察社會資本方的能力。在對單體項目考察的同時對綜合體項目進行可行性論證，采取合適單體項目的操作模式；在財政預算上采用綜合體內部平衡與單體項目評價相結合。
