打破以塊為主的地方環保管理體制，有利于執法監管，但新問題也將凸顯

　　環保垂直管理，執法挺直腰桿(綠色焦點·“十三五”，環境短板怎樣補④)

　　“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，十八屆五中全會公報中的這一句表述，引發強烈關注。

　　垂直管理是環保界長期呼吁、盼望的環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性，將對環境質量提升產生直接作用。但同時，新的管理體制需要諸多變革，不少難題還有待破解。

　　“做事不用塌著腰”

　　將有效遏制地方保護、干預執法、數據不實等情況的發生

　　習近平總書記在十八屆五中全會上指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。

　　綜合起來，現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任；二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預；三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求；四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

　　過去，環保執法工作者常常羨慕海關、安監、審計等部門的執法隊伍，“垂直管理，做事不用塌著腰”。工作中遭遇的各種干擾，讓一些地方環保執法難保公平公正，也直接損害了環境質量和百姓的環境權益。

　　湖南省湘潭市雨湖區環境監察大隊大隊長劉劍告訴記者，雖然目前自己所在地區執法環境不錯，但環保局作為政府組成局，必然會受到地方政府的影響，垂直管理后執法顧慮減少，執法會更加公正。“如果環境監察不垂直，就會造成環境執法的地區不平衡，重污染企業遷移至執法松的地區，一旦有環境事故，環保局為政府‘兜底’，環境監察為環保局‘兜底’，監察人員受處分甚至蹲監獄。這是環保執法人員最不愿意看到的。”

　　“由于環境監察一直是受環保部門委托執法，并未列入執法部門序列，原先統一著裝都難以保證，如今執法車輛又要收回去，環境執法如何進行？我們寄希望于垂直可以解決這些問題。”劉劍的感慨代表了不少環保執法人員的心聲。

　　環境監測垂直管理同樣是大勢所趨。環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光表示，垂直管理可以有效提高監測數據的準確性和真實性。“如果監測權放得太低，一些地方的財力不足以配備足夠的監測儀器設備，同時監測人員能力不足，監測頻次不夠，這都有可能造成數據難以反映真實情況的問題。省級直管，監測資源配置將更為合理，這對提升準確性大有裨益。”

　　在一些地方，監測數據與群眾感受“兩張皮”，群眾對環境監測頗有微詞。對此，夏光表示，以往環境監測數據經過層層簽字上報環保部匯總，而環保部回過頭來用這些數據評估各地的環境質量，以及環境治理的情況。這就使得地方上報數據時，希望拿出比較好的數據。“這不是地方惡意為之，而是激勵機制不當形成的不客觀。”夏光說，省級直管，可以減少很多環節，讓數據更真實。

　　環保責任待落實

　　環保規劃、總量控制等工作到縣級不能沒了“腿”

　　十八屆五中全會明確，省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市(地)縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市(地)級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市(地)級環保局的派出機構。

　　“監測監察系統垂直，有利于統一管理，縣級環保部門作為地市級派出機構，安撫了基層的情緒，大家認為這是比較好的方案。”長期在基層工作的劉劍表示，但垂直后可能出現的種種問題，也讓不少人有些擔憂。

　　新環保法第六條明確規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。讓專家和環保部門工作人員憂慮最多的，是新體制下地方政府環保責任如何落實。

　　垂直管理后，縣級環保部門作為地市級環保部門的派出機構，不再是縣政府組成部門。“環保規劃、總量控制、環評等工作是具體落實環保責任的體現，這些工作到縣級，履行卻沒了‘腿’，從目前看，還沒有太好的解決辦法。未來，縣級政府可能沒有能力承接這些工作，只能移交給當地環保部門(派出機構)。這樣的移交是否將責任一并推卸了，還有待考察。”夏光說。

　　新環保法涉及縣級地方人民政府的條款還有不少，比如“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃”“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制”等等。監測上收到省級、縣級環保部門成為市級派出機構后，如何落實這些法律要求，還有待探索解決。

　　重慶環境監察總隊隊長張廣莉認為，垂直管理后，省級執法部門與地方環保部門對排污單位的監管責任很難劃分，在已經嘗試垂直執法的一些地方，存在總隊遠程監督乏力的問題。同時，必須關注干部成長環境受限的矛盾。

　　北京大學光華管理學院教授王立彥表示，討論環保管理機制不應該只是一個立場一個角度。專家們談論管理模式，著眼于機制合理性、職能有效發揮視角。但是地方環保機構的干部和專業隊伍，當然考慮個人職業發展問題。環保機構歸地方管，同級政府機構之間是打通的，干部和專業人員都有或大或小的橫向調動、升遷機會。如果改為垂直機制，則切斷了橫向移動發展路線，只剩下“縣—地—省—京”單線，華山一條路，機會大大減少。

　　期待基層多創新

　　各地有很大的探索空間，應找到適合自己的路子和模式

　　“在試點基礎上全面推開，力爭‘十三五’時期完成改革任務”，中央對以垂直管理促環境質量改善寄予厚望。

　　如何因地制宜完成這項改革？復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青認為，影響環保管理權力配置的因素有很多，不僅涉及上下級分權，也和污染的特性、排放的分布和結構等因素相關，地域差異明顯，因此，在垂直管理上要有彈性，不能“一刀切”。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，生態環境監管體制改革需要綜合發力，僅靠垂直管理難以達到目的。加強社會參與和牽制，把各種監管和企業的開發利用行為置于公眾監督之下，很多違法可以避免。

　　多年來，各地環保部門對監管體制改革進行了一些探索，比如，陜西、重慶等地環境監察直管已經試點一段時間，沈陽環保部門在實行了幾年整體直管后，回歸屬地管理。這些探索，為全國環保管理體制改革提供了有益的經驗。

　　夏光表示，“十三五”規劃建議是個指導性、綱領性文件，各地在落實中有探索空間。總的原則是強化地方政府職能，分清事權，有所擔當。在堅持這一原則的基礎上，各地應該積極探索創新，摸索出適合自己的路子和模式。預計這項改革可能需要較長時間。

　　江蘇蘇州某縣級市環保局一位剛離任的局長表示，垂直管理還有許多工作要做。他建議，省級以下監測監察垂直后，環保部應會同有關部門，下力氣徹底清理地方政府和其他負有環保監管職責部門的事權，防止今后在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。“這也是當前地方環保工作的困惑所在。”(記者 孫秀艷）