PPP項目“老人”口述：一個民營企業的PPP實踐樣本
【前言】本月初，財政部、發改委發布3份PPP（Public-PrivatePartnership）文件，為2015年的項目落地打響了發令槍。特別是財政部首批的30個示范項目，包括8個新建項目、22個存量轉型項目，是從全國近70個新建PPP項目和80多個存量轉型項目中通過初步篩選、專家評審、集體會商后確定的，最后保留下來的項目僅占申報量20%。從行業構成看，水務環境類15個、交通類8個、能源類4個，其他3個為綜合管廊、醫院及體育中心等，水務環境類基礎建設項目毫無懸念地成為了PPP投入重點。值得注意的是，12月10日至12月13日召開的中央經濟工作會議，也在明年經濟工作主要任務中明確指出：要堅持不懈推進節能減排和保護生態環境，既要有立竿見影的措施，更要有可持續的制度安排，堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，治標治本多管齊下，朝著藍天凈水的目標不斷前進。再加上此前已經完成部委會簽的《水污染防治行動計劃》(“水十條”)，也有望在年內在國務院常務會議上審議通過，這一系列動作，都將帶動明年該領域數萬億級的投資，環保類的PPP項目也有望由此迎來井噴。
記者來到入選財政部PPP示范項目的全國工商聯環境服務業商會常務理事單位——國中水務股份有限公司，就其項目背景、成功經驗、注意事項等問題采訪了該示范項目從頭到尾的最高負責人——國中水務常務副總裁、湘潭國中水務有限公司董事長周建和，希望通過對該案例的分析，對有意愿進入該領域的企業一定參考和啟示。
▍不理解BOT就沒有PPP
令人略感意外的是，現年47歲的周建和，其實已經是PPP項目的“老人”了。早在1998年，周建和就作為清華大學教授王守清弟子中較有市場經驗者，全身心參與到港鐵項目的實際操作之中。
周建和回憶說：“港鐵項目一開始是純粹的工程承包合同，后來引進了利益協調和分享機制，也就是第三個P（Partnership）。如果沒有這一機制，只是雙方間的交易，公私間就容易成為對立方，就會互相扯皮，形成嚴重的項目內耗。這第三個P就是分享，分享預期的項目各種效益，避免沒有利益協調分享機制下可能造成的資源消耗。”
當時，周建和主要是學習新加坡的PPP模式，其變體還包括BOT、BOO、BOOT等等。“BT不好，BOT不夠好，但沒有真正理解BOT，就談不上做PPP。”周建和表示，從國際上看，雖然第一個BOT項目在土耳其，但形成體系最早的還是新加坡。
我國社會資本與政府開展的BOT合作則開始于上世紀90年代。當時，一大批民營企業和外商進入中國公用基礎設施建設領域，不過真正盈利的企業并不算多。2005年初，“非公經濟36條”為民營資本進入公用設施建設領域提供了支持和保證，大量民資進入，被稱作第二輪BOT投資熱潮，但這波浪潮最終也在2007年后銷聲匿跡。此后，市場化的國營公司漸成主力。
“當時中國的社會環境、公共產品管理還遠達不到發達國家的水平。”周建和分析，“有的BOT說是兩家或幾家合作，但其中一家并不發揮作用，被稱為‘睡覺的合作者’，這都會導致項目不能合作成功。”
直到2009年，周建和以江蘇洋通開發投資有限公司常務副總經理身份參與江蘇洋口港項目時，還把銀行資本、外資、地方政府、社會資本與市場、效益相結合，并引進了股權合作機制，前期投入就在50億元上下，倘若以港口所在地如東縣的財力，承擔這樣的龐然大物，只能算杯水車薪。
周建和表示：“示范項目的成功不是偶然的，如果沒有此前大量的失敗案例和探索過程，也就沒有今天的PPP。”
▍不是誰都能做PPP
兩年前，周建和代表湘潭國中水務有限公司與湘潭經開委簽訂了《湘潭經濟技術開發區污水處理一期工程項目特許經營合同》，由湘潭國中水務占股76％左右，湘潭經開委主導的湘潭九華經建投占股18%左右，湘潭市公用事業局所屬的湘潭市污水處理有限公司占股約6%。
項目總投資約為2.990221億元，其中1.881億元投資(含土地費用3511.08萬元)由湘潭國中水務承擔，并作為水價計算基礎，剩余部分投資由湘潭經開委以“運營補貼專項資金”的方式分期支付。
“原定計劃是今年年底完工，由于各方合作融洽，湘潭經開區管委會等部門也給予了大力支持，按時保質完成是完全沒有問題的。”周建和說。
由于各方都有入股，以往一些政府不兌現“三通一平”的現象不復存在。此外，政府方面的資金也符合財政部規定的占比（10-20%），本地的污水廠雖然占股不多，但因為對當地氣候、污水來源、人力資源等情況非常熟悉，他們的加入也對項目的高效推進至關重要。“在真正的PPP合作模式中，想要多方共贏，只出錢或者只有想法，但不形成團結合作的執行團隊，這都是行不通的。”周建和說。
“當然，如果政府自己就能完成項目，也就用不著我們嘍。”周建和微笑著說。此次的湘潭污水處理項目之所以能成為示范項目，主要還是因為項目的特殊性。由于該項目恰好位于九華濱江新城重要組成部分——湘江風光帶，如果建在地面上，既不美觀，也會因為噪音和散發的氣體等問題造成環境污染，從而影響到周邊高檔社區和本就緊缺的土地資源。
為了讓地面上依舊看起來“像花園一樣”，周建和所要建設的湘潭九華污水處理廠還碰巧成為了湖南省第一個地埋式污水處理廠，需要集約設備和集成工藝技術，并控制在有限空間內，因而投資也比同規模項目增加近150%。再加上是新建項目，不像存量項目邊界清晰、運營穩定，該項目實施風險較大，加上經開區管轄的國有污水處理廠也缺乏此類項目的建設運營經驗，這個擔子就由周建和以及他的團隊們挑起。
上市公司背景也會為項目加分不少。首先，上市公司是一個社會化的組織，信息向社會公開，從而避免此前BOT項目難以完全達到特許經營權合同要求的全部內容的問題。其次，上市公司資金更容易足額到位，不僅能使用特許收費權融資，還能采用債券融資、股權融資等方式獲取項目資金。
至此，在資金、技術、管理都有相當話語權的湘潭國中水務，在項目推進上就能真正發揮應有的專業水準，讓政府投入真正能起到“四兩撥千斤”的作用。
▍PPP不能一哄而上
通過這樣的PPP模式，兩個核心難題得到了解決。一是解決了政府對公共產品定價的社會化、公開化、透明化；二是解決了新常態經濟條件下投資的社會化，同時也打破了民營資本進入社會公共服務領域的壁壘。
“由于真正的PPP是公開透明的，這樣一來也不可能出現價格倒掛的問題。原來想通過隱報成本獲取利潤的模式也就走不通了，社會投資者的收益保障也以法律的形式加以確定。”周建和分析。
“但PPP并不能一哄而上，不能搞‘拉郎配’，而是要真的有訴求，真的能夠整合各方優勢和資源。畢竟不是所有PPP都能成功。”周建和提醒說，“所以決不能為了PPP而去做PPP。沒有團隊不行，有了團隊沒有合作也不行。”
此外，針對存量項目的TOT模式也是較好的選擇。“TOT主要是能夠解決地方債務，拿到現金。但PPP才是真正有未來的。”周建和表示，“因為隨著PPP項目的繼續發展，還會有項目升級改造、擴能生產。”
當然，湘潭國中水務的二期工程還不會來得那么快，目前實施計劃尚未出臺。
“從一期項目看，由于風險共擔、利益共享的合作機制，各方在面對困難時的處理方式和心態都比較積極，合作十分愉快，企業也獲得了豐厚收益，達到了多方共贏。”周建和表示，目前，國中水務正在對一期項目經驗進行總結梳理，從而為二期的產能大幅提升以及更多項目的委托運營管理等方面做好扎實工作。
