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當不少國際組織削減了氣候變化的研究經費時，國家環保部低調增添了兩項新的強制性減排指標，而且，首次以國務院文件的方式，強制確定污染物總量控制作為環評的前置條件。

這來自2011年9月7日國務院印發的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（以下簡稱《方案》），這是一個減排任務層層分解的文件。2011年10月20日，環保部污染物排放總量控制司副司長劉炳江接受南方周末專訪，詳解政策內情。

環保部污染物排放總量控制司副司長劉炳江 （資料圖片/圖）

南方周末：“十二五”確定了總量控制目標后，如何分配到地方是個難題。這一次是怎么分配的？

劉炳江：確定各地減排指標的核心，是逐項污染物測算減排潛力。為此，環境保護部組織了二十多位專家，經過近兩年集中研究討論，進行了以省為單位的科學測算。減排潛力的測算沒有考慮各地的平衡問題，單純地研究技術上可達到的最大減排潛力，逐個列出各地測算出現的問題，統一確定解決各種問題的方法和參數。

在減排潛力轉化為減排指標時，研究各地提出的要求，最大限度地采納各地的意見，綜合考慮各地環境質量狀況、“十一五”減排進展、經濟發展水平和削減能力以及各污染防治專項規劃的要求，東、中、西部地區減排潛力轉化為減排比例系數按高、中、低取值。原則上，要求東部地區高于全國平均水平，中部地區與全國平均水平相當，西部地區低于全國平均水平。

南方周末：分配過程具體是怎樣的？減排潛力轉化為減排量的比例是如何確定的？

劉炳江：從2009年9月開始，我們就在研究到底怎么給各省下指標。有一次受領導委托，我們到浙江寧波調研，十八天，徹底解剖到底應該下達多少指標。

環保部的做法是“兩上兩下”，先由地方上報，我們研究后先擬下一個比例，地方提意見，我們再下達。在這個過程中，環保部的主管副部長帶著我們這幫人，開過華東、華北、華南、東北、西南、西北6個片區的會，和大家開誠布公地談。

我們尊重每個省人代會通過的GDP增速，依據GDP增速、單位GDP能耗計算能源消費總量，國家基本確定的重大項目布局，確定可能新增的污染物排放量；同時，按照2011年版《產業結構調整指導目錄》確定各地可淘汰落后產能帶來的減排量，以及通過逐項列出的各種減排工程措施確定的減排量，再推算每個省的減排潛力。

污染物排放量減排比例是不管你GDP增長多快，能源消耗多少，都必須完成的，而且我相信各地提出的GDP增速是能夠實現的。在這場各地GDP增速錦標賽中，我們只能尊重，控制不了，如果超出了GDP增速，那要完成污染減排任務，就需要“傷筋動骨”地淘汰落后產能了，因此測算各地減排潛力是指標分配的關鍵。潛力確定后，再考慮東中西差異，盡可能地把環境質量改善與減排任務掛鉤。

南方周末：為什么除了化學需氧量和二氧化硫，“十二五”又新增了氨氮和氮氧化物兩種污染物減排約束性指標？

劉炳江：列入了約束性指標，就具有了法律效力，必須完成，是努力讓大家“呼吸新鮮空氣、喝上干凈的水”的保證。

至于為什么選中氨氮和氮氧化物，污染物太多了！僅粗鋼一個產品，就產生上百種污染物，現階段強制減排的，必須具有普適性。目前化學需氧量和氨氮是我國各流域超標率最高、超標倍數最嚴重的兩種，有1／6的水體斷面氨氮超標，是我國水體水質中超Ⅴ類斷面的首要污染因子。二氧化硫和氮氧化物則是造成我國酸雨、陰霾、臭氧、空氣污染物超標的主要污染物。

另外，選擇的這四種污染物，都是可核查、可統計和可監測的，具備開展全國總量控制的條件，這樣減排結果的考核和問責才能夠讓方方面面信服。

南方周末：環保部提出，將把污染排放總量指標作為環評審批的前提條件，這是第一次提出來嗎？具體怎么操作？

劉炳江：污染物總量控制作為環評的前置條件，環保部一直在實施，上升到國務院文件，這是第一次。其實現已經通過重點區域煤炭控制、電力鋼鐵行業的等量替代等在操作了。比如，上一個電廠新增一千噸的二氧化硫排放，一千噸的氮氧化物就不讓你增了。從哪淘汰呢？在另外一個電廠脫硝騰出的量來平衡。各級環保部門都知道，而且已經在這么操作。我們計劃明年上半年，出臺一個《關于環境影響評價總量指標管理的辦法》，這個辦法會指導“三區六群”煤炭總量如何控制鋼鐵、電力、造紙、印染這四個行業如何實行總量控制，以及其他項的總量控制。

南方周末：在經濟總量加大、能源消耗持續增長的情況下，減排在末端防御，壓力有多大？

劉炳江：每增一個GDP，后面GDP能耗是跟上的。如果把減排都放在末端，不控制新增量，不加大淘汰落后產能，減排任務是完不成的，污染減排作為“調結構轉方式”的重要抓手也無從談起。因此，控制新增量是關鍵、末端治理是基礎、淘汰落后產能是核心。

為什么“三區六群”（指珠三角、長三角、京津冀三個區域和遼中、山東半島、武漢及周邊、長株潭、成渝及海西等，這些區域也是我國大氣復合型污染嚴重地區）環保力量最強，但復合型的空氣污染還這么嚴重？“三區六群”6.3％的國土面積消耗了全國40％的煤炭，誰能解決得了空氣污染問題？主要原因是長期以來電力就近平衡模式、高耗能高排放產業布局過分集中的原因。我們在這一區域開展煤炭消費總量控制，并不是煤炭消費總量零增長，而是嚴格控制增長速度，率先實現改變以煤炭消費導致多種污染持續加重，區域空氣質量得不到改善的狀況。

從某種意義上講，通過煤炭消費總量控制，倒逼新上涉煤項目在區域內實行等量或減量煤炭置換，通過發展天然氣發電或加大區域外電力調入，率先實現終端用能清潔化，從源頭上控制新增各種污染新增排放量。就空氣污染角度，是讓“三區六群”地區“休養生息”，也是探索解決復合型空氣污染新道路的一種嘗試。